解读《企业内部控制基本规范》

财政部副部长王军解读《企业内部控制基本规范》

制定背景

1999年，修订后的《会计法》第1次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求，财政部随即连续制定发布了《内部会计控制规范——基本规范》等7项内部会计控制规范，审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证券交易所等也从不同角度对加强内部控制提出明确要求。然而，随着市场经济的发展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向风险控制发展；同时，各部门之间的内控要求也有待于进一步协调，以便为进行内部控制自我评估和外部评价提供统一标准。

另外，在全球化背景下，越来越多的国家意识到，强化企业内部控制系统将有助于防止和管理风险、提高运营的效率和效果、确保财务报告的可靠性、提高企业战略目标的能力并维护投资者的合法权益。2002年7月美国国会通过的《萨班斯——奥克斯利法案》也对目前国际上各国企业内控建设产生积极影响。

在基本规范发布前，尽管我国一些海外上市的企业已经开始按照国际准则进行企业内部控制体系建设，但我国企业内部控制体系建设总体处于起步阶段，国内一直没有统一的内控规范。近年来，在境内外上市的中国企业陆续建立并实施各具特色的内控制度，但由于缺乏统一的基本规范，存在内控监管要求政出多门、企业无所适从的状况。

在国内资本市场中，由于没有统一的企业内部控制规范，加上一些上市公司内部控制意识淡薄，也出现了一些企业内部控制失效甚至舞弊的案件，损害了投资者利益，在市场上造成了恶劣影响。此外，由于企业内部控制不规范而使银行产生大量不良贷款的现象也屡见不鲜。

针对这些问题，财政部会同有关部门于2006年7月15日发起成立具有广泛代表性的企业内部控制标准委员会，研究推动企业内部控制规范体系建设问题。2007年3月2日，企业内部控制标准委员会公布《企业内部控制规范——基本规范》和17项具体规范的征求意见稿。2008年6月28日，

基本规范正式发布。此次基本规范的印发，标志着企业内部控制规范体系建设取得重大突破。

重大突破

基本规范共7章50条，各章分别是：总则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督和附则。基本规范坚持立足我国国情、借鉴国际惯例，确立了我国企业建立和实施内部控制的基础框架，并取得了重大突破。

一是科学界定内部控制的内涵。强调内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程，有利于树立全面、全员、全过程控制的理念。

二是准确定位内部控制的目标。要求企业在保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果的基础上，着力促进企业实现发展战略。

三是合理确定内部控制的原则。要求企业在建立和实施内部控制全过程中贯彻全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则。

四是统筹构建内部控制的要素，有机融合世界主要经济体加强内部控制的做法经验，构建了以内部环境为重要基础、以风险评估为重要环节、以控制活动为重要手段、以信息与沟通为重要条件、以内部监督为重要保证，相互联系、相互促进的五要素内部控制框架。

五是开创性地建立了以企业为主体、以政府监管为促进、以中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制，要求企业实行内部控制自我评价制度，并将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系；国务院有关监管部门有权对企业建立并实施内部控制的情况进行监督检查；明确企业可以依法委托会计师事务所对本企业内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。

专家解读《企业内部控制基本规范》

一、基本规范制定和出台的背景

安然、世通等财务舞弊和会计造假案件的发生，严重冲击了美国乃至国际资本市场的正常秩序，内部控制存在缺陷是导致企业经营失败并最终铤而走险、欺骗投资者和社会公众的重要原因。为此，许多国家通过立法强化企业内部控制，如美国的《萨班斯一奥克利法案》等，内部控制日益成为企业进入资本市场的“入门证”和“通行证”，我国境外上市企业纷纷花巨资聘请海外机构设计内部控制制度，以适应上市地的监管要求。

经济的健康发展迫切呼唤加强内部控制。内部控制作为公司治理的关键环节和经营管理的重要举措，在企业发展壮大中具有举足轻重的作用，但从现实情况看，许多企业管理松弛、内控弱化、风险频发，资产流失、营私舞弊、损失浪费等问题还比较突出，为了引导企业进一步加强内部控制，1999年修订的《会计法》，第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求，财政部随即连续制定发布了《内部会计控制规范——基本规范》等7项内部会计控制规范。但是，随着市场经济的发展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向风险控制发展；同时，各部门之间的内控要求也有待于进一步协

调，以便为进行内部控制自我评估和外部评价提供统一标准。所以，研究、制定一套具有统一性、公认性和科学性的企业内部控制规范，是国内外多种因素共同作用、共同影响的结果。

二、基本规范内容及特点解析

基本规范至少有如下四个特点：

（一）科学界定内部控制的内涵，强调“全员控制”基本规范强调内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程，是一种全面、全员、全过程控制的理念。

内部控制通过明确企业内部各成员的职责，以及制定各种交易规则，保护距离企业较远一方的正当利益，同时对交易另一方进行监督，最大限度维护企业内部交易的公正和公平，内部控制系统通过对组织内部的资产专用性交易制定日常交易管理制度，减少博弈数量和频率，大大降低企业内部的交易费用。

有效的内部控制是所有要素投入主体之间经济利益博弈的必然选择。基本规范认为，企业的每个管理主体就是控制主体，经营者对企业的管理是宏观层次的资源配置，管理者对其所负责部门的管理也是资源配置，员工则是在其岗位

上直接操持一定的资源并实现对资源的控制，员工是最基本的管理者，是直接对资源进行控制的主体，而且是企业内部控制的最终落脚点。

所以员工也就成为控制主体之一，每一个员工必须最大善意地使用自己直接控制的资源，保护企业财产和资源的安全，如实报告各种相关信息。从组织的全体来看，至下而上的全员控制有助于改善内部信息不对称，由此受益的不仅仅是一般员工；对管理者的不同层次来说，同样也可以减少信息不对称造成的控制困难。因此可以说“人人都是控制者”。

（二）准确定位内部控制的目标，既适合我国国情又具有前瞻性基本规范要求企业在保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果的基础上，着力促进企业实现发展战略。

基本规范从组织最根本的目标出发，充分考虑投资者、债权人、管理者的要求，以提高企业战略管理和自我引导能力为目的，判断现有的内部控制方法、控制对象与控制目标是否相容，及其之间存在的对应关系，这些目标的不同层面，每个层面作用的特定控制要素，相应的配套措施；考虑了哪些目标层面的可控性更强，哪些目标层面受其他系统的影响更多等；具有循序渐进、适合国情的特点。