浅析政府年终突击花钱

浅析政府年终突击花钱摘要：每到岁末年初，财政超收、预算结余、突击花钱等财政现象就会成为社会关注的热点问题，我们在感叹问责之余更多的是应该考虑其背后的原因及其化解的方法。

本文分析了年终突击花钱现象背后的复杂原因，并从预算过程的各阶段入手，提出应从预算的准备决策、编制审批、执行决算、绩效考评与控制监督等层面入手，加强和完善制度建设与约束，希望能够在全面认识现象背后复杂原因的基础上，通过综合改革，找到合理有效的解决之策。

关键词：政府财政年终突击花钱制度约束一、政府年终突击花钱存在的现状近几年来，每到岁末年初，财政年末突击花钱的问题就会列入社会热门话题的排行榜上，大家会根据财政部门公布的季度和月度数据去计算至年终财政需花出去的资金数额。

其实，年终突击花钱现象不是现在才有的，年复一年; 也并非中国才有，世界范围内存在的一种财政现象。

如日本人称其为“年末突击工程”，韩国人则将每年12月叫做“预算开支高烧月”，但是由于中国社会正处于经济社会发展的转型过程之中，人们在社会中的角色从普通老百姓转换到公民纳税人，同时伴随着知情权、参与权、监督权的逐步回归，加上财政透明度的提高，政府能够及时公布财政收支情况等等，都使得人们关注社会的视角从吃穿冷暖到开始触及财政预算问题。

因此，这一现象的出现结合其他财政问题就会更加引起人们的关注，我们应该更加冷静地分析现象产生的原因，以期能为这种现象提出解决的办法。

二、原因分析年终突击花钱，是一种综合症，即并非单一原因造成，其现象背后有着复杂的主客观原因。

预算过程一般要经过预算的准备决策、编制审批、执行决算、绩效考评等阶段。

(一) 预算决策预算的法定程序要求政府预算需经权力机构审批后才能进入执行阶段，而在许多国家预算审批时间与新的预算年度开始时间并不是理想中的首尾相接，而是互有交叉。

如我国的各级人大会议时间一般要到预算年度开始后才进行，基于这种情况，我国现行预算法规定: 预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出; 预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

这里的“上一年同期的预算支出数额”是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必需的支出数额。

所以，就我国中央预算来说，在每年3月中旬全国人大批准中央财政预算之前，一般只能满足部门基本支出（人员与日常公用开支)中维持性支出的需要，因这类支出是保证政府正常运转的必要支出; 项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金，而新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就造成了一些资金支出的延后。

就新增项目来说，由于项目单位从启动规划设计、可行性研究、招投标等管理程序到具体实施有一个过程，而一般前期准备阶段资金需求量小，实施阶段资金需求则明显增大，相应的资金支付也会前少后多。

（二) 编制审批1、预算编制年终突击花钱或预算大量结余现象的重要根源在于预算编制不实，在预算的准备决策阶段一般财政部门工作重点在于根据经济发展趋势预测财政收入增长可能，根据社会发展及国家政策重点选择相应财政支出在维持与发展上的合理布局与支持重点; 各预算部门则在清理上年支出项目的基础上，分析解读社会发展需要与国家政策倾斜。

由于预算编制过程的实质是处理财政部门与各收支部门之间的预算资金的分配，其结果必然会涉及到各方利益关系。

由于作为资金需求方的预算部门和资金供给方的财政部门彼此的利益偏好不一致，在预算分配政策的取舍上会存在某种冲突。

如资金需求方提出预算申请以竞争有限的预算资源，资金的供给方则要在资金的保障程度及结构上根据收入可能与宏观要求与需求方进行协商，以实现预算资源的控制与平衡。

因此，预算的编制过程实际上也是各方利益诉求的表达和协调过程，由此决定了各国预算草案的编制一般都采取上下结合，逐级汇总的程序，自下而上是指由各预算部门向财政部门提出预算需求的过程; 自上而下则是指由财政部门给出预算编制的指南或下达控制指标给各预算部门，这种上下结合的方法关系到在预算编制过程中如何考虑资金分配的轻重缓急及实现财政预定目标，而自下而上或自上而下的先后次序又体现了财政部门控制力与预算部门自主性的对比关系。

由各部门自下而上提出预算请求给了部门较大的伸张自主权的机会，但又容易出现部门夸大自身的支出需要，以求得较为充裕的预算额度问题，即会造成部门所提出的预算请求超过实际需要的现象，这已成为不争的事实，对于这种情况，财政部门在与各预算部门的博弈中往往会通过下达预算限额加以控制，但由于客观存在的双方信息不安全对称，也使得预算与实际需求难以实现精准对称。

2、预算的批复。

按照一般的预算程序，各级政府的预算草案形成后，要经过权力机关的审查批准方可进入执行阶段，也就是说才可以据此收钱与花钱，而中间还要经过预算批复过程，如财政部门批复给各预算部门，预算部门再批复至所属预算单位，对此，我国现行预算法给出的法定时间是: 各级财政部门应当在各级人民代表大会批准本级预算之日起30 日内，批复本级各部门预算; 各部门应当自财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算&而现实工作中的预算执行时间过短使得花钱过于集中问题的主要原因: 一是存在有的部门未按规定时间及时批复下属单位预算，或因层层预留资金等原因，使得预算拨款时间后移，甚至到达实际预算单位后执行时间仅剩半年左右;二是执行中的追加预算时间往往较晚，甚至临近年终还在办理项目预算的追加。

这是因为预算的追加属于预算调整，一般要根据年度中财政政策的支持重点以及收入超收的情况经过一定的审批程序决定，这也会使得追加资金下达时间相对滞后。

上述原因都会造成部门来不及执行以至形成年终突击花钱或资金大量的结转和结余。

实际上，细化部门预算编制的改革本身要求部门预算要从基层预算单位自下而上编起，这种制度设计初衷就有要解决以往上级代编下级预算和层层留预留资金等问题，但是现实中这些问题仍然存在。

对此各相关部门的解释是为了防止意外事件的发生，实现预算执行的稳定，但不可否认的是这无疑会增加相关部门掌控资金的权威感以及由此所引发的部门单位为获取资金而带来的种种设租寻租等腐败问题。

(三) 预算执行近年来伴随公共财政的建立，在预算执行过程中推出了一系列规范财政收支行为的制度措施，如国库集中收付制度、政府采购制度等。

以上各项改革措施的不断深入，使得政府预算管理的科学性、规范性不断提高，公共财政框架逐步建立，同时这些制度的施行客观上也增加了财政资金支付审批及控制流程，如政府的集中采购，需要编制政府采购预算，经审批后，通过公开的招投标选择供应商，确定供应商后在货款支付阶段要通过国库审查由国库进行集中支付等; 如为降低采购风险，在定制或采购大型物资设备时往往采取在货到前或确保质量前先不付款的方式，也会导致财政预算的采购行为已经发生而实际支出有所滞后。

现实中，支出执行一般也会存在年内前低后高的规律，除了前述原因外，一些预算支出项目往往需要在年底据实结算，会造成12月份支出较多，另外，从财政及预算部门来说，在一年的情况没有明朗，特别是上半年的时候大家花钱都比较谨慎，以备不时之需。

( 四) 制度约束近些年来，随着财政资金规模的增长，各级财政及各部门资金相对充裕，在前述问题的综合影响下，使得预算财政拨款结转和结余资金规模较大的问题逐渐显现出来，大量预算资金当年不能形成实际支出，有些更是长期沉淀，直接影响了财政资金使用效率&财政拨款结转和结余资金是财政资源的重要组成部分，加强和规范财政拨款结转和结余资金管理对深化部门预算改革，提高财政资金使用效益%规范部门财务管理等具有重要意义，因此，为了实现从制度上规范财政拨款结转和结余资金的管理，减少财政拨款结转和结余资金的沉淀，优化财政资源配置，提高财政资金的使用效率，2009年财政部在对原有一些管理办法修订完善基础上研究制定了《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》。

一般来说，部门基本支出结转资金原则上结转下年继续使用，用于增人增编等人员经费和日常公用经费支出; 项目支出结转资金下年按原用途继续使用，项目支出结余资金在执行中原则上不得动用，全部用于统筹编制以后年度部门预算，这种制度规定，对部门来说，意味着结余款有可能转而与下年预算一起统筹安排，如果结余过多预算甚至还会被消减，在这一制度约束下，部门也会想方设法在年终前将已到手的钱花出去。

三、政策建议可以看出，造成年终突击花钱的原因很多，问题的解决需要综合治理。

(一) 观念—花谁的钱问题。

在思想观念上需进一步摈弃政府预算资金的部门所有制，建立公共财政理念。

年终突击花钱的老问题之所以近年来会这么引起社会关注，一方面反映了我国公共财政建设和财政民主监督的发展进程，纳税人意识开始树立，社会关心纳税人的钱花到哪儿去了以及花的效果如何，而近年来在政府财政支出上暴露出的一些违规问题，如政府豪华采购等也触痛了人们的神经，引发了公众对政府花钱的很多的质疑，在公共财政条件下，政府与纳税人之间的基于提供公共产品与服务目的，通过政府预算建立的委托代理关系决定了纳税人的钱应该怎么花，不仅是个遵守预算契约的问题，更重要的还是个遵守公共道德的问题，应该引起有关各方深思。

(二) 制度—怎么花钱问题。

应从制度法规上进行全方位的改革，完善与协调，并加以控制与约束。

1、预算编制阶段的制度控制。

一是编制过程。

由于预算编制阶段客观存在着利益博弈及协调关系，因此，在各部门自下而上提出预算请求时，其内容除了对本部门维持现有部门运转和项目的必要金额以及对业务增加和新上项目的计划及成本计算外，还应要求提供详细解释部门政策及预期结果的报告; 相关的业绩指标，包括前期的结果及将来的预计结果; 达到预算目标的说明和有效执行措施; 实现预算结余及提高支出效率的计划等。

由于各部门预算请求的提出主要基于本部门利益，所以必然与宏观目标的着力点及财政预算的可能产生矛盾，因此，财政部门自上而下确定部门预算支出限额过程，即是通过一些预算硬约束指标，使“预算需要”向“预算可能”转变的过程，也是利益矛盾的重要协调过程。

财政部门应根据各部门的预算请求，首先要审查其是否与政府整体公共政策一致，进而参考往年支出考核绩效并在年度预算规模的基础上对各部门预算请求提出修改意见&确定部门预算限额时考虑的主要因素应包括: 宏观经济和社会发展目标对有关支出在部门间分配的政府策略; 该部门正在进行的项目的预算评价及对下一年度部门预算的影响; 可分配的财政资源量等。

二是技术手段。

关键是要加强财政收支的精细化管理，预算编制应该更加细化，并强调其科学性，防止多报预算。

2、预算执行阶段的制度控制。

预算支出执行中的控制即有合规性控制，也有绩效性控制。