流动人口的社会保障问题

流动人口的社会保障问题

一、概念

流动人口一般指那些在一定时期离开常住户口所在地、在另一行政区域暂时居住的暂住人口，尤其是以营利谋生为目的、自发在社会经济部门从事经济和业务活动的城市暂住人口。事实上，人们经常把在某个地方生活、工作、居住，但没有居住地正式户口的人，都纳入了“流动人口”这一范畴［1］。

［1］陈岱孙．中国经济百科全书（下）［M］.北京：中国经济出版社，1991：1655．

流动人口数量：2012年我国流动人口数量达2.361亿人，相当于每6个人中有一个是流动人口。

人口流动方向：主要是由农村流向城市，由经济欠发达地区流向经济发达地区，由中西部地区流向东部沿海地区。

流动人口主要构成：目前，农民工或称为“农村外出就业者”是我国流动人口的主流（占70%以上），他们在城市工作、生活、居住，从职业角度讲，他们是工人；从身份、户籍上讲，他们是农民，且绝大部分处于流动不定的状态。据统计，2003年农民工数量已有1.14亿人，而流动人口已达1.4亿。国流动人口的社会保障状况令人担忧，社会保障制度严重滞后，已成为影响人口流动和实现社会和谐发展的制约瓶颈

引例：2007年《农村经济绿皮书》指出,根据2006年城市农民工的抽样调查数据分析,2006年中国农民工的平均生活质量指数为0.532,表明农民工生活质量的全国总体水平相当于城镇居民平均水平的53.2%。构成农民工生活质量的指标体系包括收入与消费、住房、健康和就医、劳动时间、社会保障以及权益保护6个方面,共17个指标。从分类指数看,得分最低的为社会保障指数,平均水平只有0.251。

存在的问题：社会保障

原因：西方发达国家：基于城市、农村的同步发展的转移；

中国：基于二元社会结构发展不平等的复杂社会背景下，由政策主导下的流动。自建国至今，农民进城政策主要经历了禁止农村人口向城市流动，有限制的流动，以及有计划地疏导、鼓励向城市流动三个阶段。作为时代变革产物的流动人口，其产生得益于体制的创新，但在发展过程中也逐渐形成了固有的群体特征。

1.我国流动人口社会保障面临的突出问题

1.1 医疗保障滞后、流动人口的身心健康状况呈恶化趋势

我国目前医疗保障体系的覆盖面十分有限，绝大多数流动人口没有医疗保障。有调查表明，在外出期间，有36.4%的农民工生过病，他们生病后有59.3%的人没有花钱看病而是依仗年轻、体质好硬挺过来的；另外40.7%的人不得不看病而绝大部分是自费，用人单位为他们支付的费用不足花费的1/12。这就又带来了一系列的隐患甚至灾难，如流动人群因私人接生造成大出血、感染、孕产妇和新生儿死亡的发生率明显高于其他人群，他们的新生儿计划免疫接种率普遍低，政府的公共卫生服务如传染病监测、预防、健康教育等难以享受。流动人口在城市的居住及生活条件差, 他们往往是传染性疾病的易感人群,当流动人口得了传染性疾病时, 他们由于没有医疗保障得不到及时的医治,从而导致疾病的迅速扩散［2］。在2003年的“非典”肆虐期间，发生大批流动人口返乡现象，甚至包括已查出有“非典”症状的，这就是缺乏医疗保障导致的极端现象。

多数流动人口尤其是农民工受生活条件所限，不洁净的饮食使他们成为肝病感染的高危人群。工作环境差、工作时间长是影响他们健康的主要原因。由于生活、工作压力大，社会地位低，文化生活匮乏，疲惫的身心无处释放，多数农民工焦虑、抑郁等心理疾病比较多见。此外，流动人口往往是受教育比较少，文化程度低，进入城市往往从事繁重的体力劳动、技术含量低的流水作业，这些工作很多是充满了危险和职业危害，需要在上岗前进行培训，但现在大部分用工单位都不重视甚至有意忽略和回避，使他们成为职业伤害和职业病的高发人群；偏重体力付出，而且多是超时、低报酬的脏、累、险、差、高温、高空、有毒有害的工种岗位，缺少必要的安全卫生保护。这些工作特点直接造成了他们的身体过度消耗和伤害。长期处于慢性疲劳状态，劳累的工作导致农民工易患心血管疾病和胆、肝、肾结石、高血压等疾病。

1.2 我国社会保障体系对流动人口的覆盖率很低

经过十几年的改革，我国已初步形成了包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等多层次的社会保障体系的框架。但现行社会保障制度基本上是以城镇人口为基础的，对于流动人口的社会保障基本上处于初步探索阶段。绝大部分流动的劳动力没有养老、工伤、医疗、失业等基本社会保障［3］。从社会保障的主体养老保险看，只有北京等几个城市实行了面向流动人口的社会养老保险。各城市的制度推行情况看，制度没有得到普遍认可，存在参保率低、退保率高的现象。作为流动人口主体的农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题，舒迪等所作的《农民工正成为中国工人阶级的主要力量》调查显示，我国流动人口养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而流动人口的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%。如此低的社会各种保险的参保率，反映出流动人口的社会保障问题越来越突出，给当前和未来的流动人口

的生活、社会稳定都留下了较大的隐患。尽管我国已将城镇职工基本医疗保险参保对象扩大到了灵活就业人员，但是仍然是主要针对城镇职工，对流动人口缺乏针对性，特别是社会保险的统筹层次过低还不能适应这一群体流动性强、就业方式多样、收入不稳定等特征。

1.3 社会保障制度的缺失使得流动人口的诸多权力无法得到保障

2004年的中央1号文件第一次把农民工作为我国产业工人的重要组成部分来提出。从我国工业化与现代史进程中看，这是一项重大进步，但在农民工是不是城市居民这一问题上，现有的政策仍是不明确的、模糊的和回避的。与流入地的居民相比，他们的教育水平、劳动技能、生活水平、保健意识等各方面都处于劣势地位［4］。现实中，这一社会群体社会地位低下、得不到应有的尊重，无法获得公平待遇。他们作为城市中现实的弱势群体，所遇到的困难涉及就业、劳动权益、公共卫生、社区关系、居住权、文化生活等社会生活的各个层面。把农民工仅看成是一种劳动力，“经济上吸纳，社会上排斥”，将流动人口与城市的关系，简化为纯粹的一次性劳务关系，与社会单位相联系的各种权利、责任等都被简化。各种肆意侮辱践踏农民工的基本人格和尊严的行为时有发生，难以进入城市各类保障体系，合法权益得不到较好的保护，“强资本弱劳工”现象严重一些企业将侵犯农民工权益作为一种生存策略或赢利手段。近几年不断增长的流动人口工伤事件和理论学术界将流动人口视为社会弱势群体的事实，反映了流动人口缺乏基本保障的事实和他们对社会保障的诉求。

1.4 社会保障制度的不健全严重影响了流动人口子女的健康及受教育的权利

随着20世纪90年代以后出现的举家迁移，流动儿童呈快速上升趋势。而据不完全调研发现，流动儿童在健康保健方面与常住儿童的服务和待遇有一定差距。由于许多部门对流动人口问题认识落后、政策法规滞后、管理和服务滞后、卫生保健滞后。流动人口的建卡率、产前检查率、住院分娩率及产后访视率均低于常住人口，流动儿童的健康状况存在一定的问题；流动少年儿童的义务教育仍然存在许多问题。大量流动儿童的涌入给流入地的基础教育工作增添了巨大的压力，虽然各地政府已出台相关政策取消借读费，实行平等收费。但在教育资源不足的城市，仍以捐资助学费等名目向学生收取费用，成为流动儿童进入公立学校的经济门槛。随着流动儿童初中入学和毕业人数的快速增长，他们的升学去向问题也越来越突出。部分地方的高考政策致使很多初中阶段的学生较早放弃了学业进入打工行列，导致流动儿童少年无法完成九年义务教育。?2.我国流动人口社会保障制度建设滞后的原因

2.1 社会保障体制不完善和执法不力

计划经济时代形成的城乡二元社会结构是城市流动人口社会保障权缺失的根本原因。根据穆怀中（1997年）的研究，城市社会保障水平超出适度上限6%~8%，农村低于适度下限?5%~6%，二者的差别是很大的。在经济体制改革过程中，社会保障的改革思路还是以户籍为基础的，于是造成了流动人口的社会保障不在城市而农村又无能力解决他们的社会保障的困境。其次是执法方面的原因。许多城市管理部门对流动人口采取了限制性措施，如以政府文件形式规定某些工作不能向流动人口开放。这些政策规定不同程度地损害了流动人口的合法权益，同时一些维护城市流动人口的法律、法规得不到很好贯彻执行，或是在具体操作时出现偏差。我国《失业保险条例》、《劳动法》、《合同法》等法律、法规对劳动者权益、劳动关系等方面做了明确规定，但许多单位并不执行。导致用人单位不参保或不给流动人口买社会保险，不与流动人口签订劳动合同、擅自延长工作时间，

不提供职业安全防护措施，同工不同酬、甚至恶意克扣工资等。而地方政府为保证经济增长，对企业侵犯劳动者权益的违法行为并没有采取真正的有效措施，结果损害了流动人口的合法权益，包括社会保障权益。

2.2 高度流动性是建立流动人口的社会保障体系的最大操作障碍

流动性强、地区之间社会保障制度差异使得短期内难以建立统一、完善的流动人口社会保障体系。劳动和社会保障部2004年明确要求各地劳动保障部门把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。但调查发现，农民工具有很强的流动性特征，目前的医疗保障体制难以将农民工纳入统一保障体系。具体存在的主要障碍有：第一，户籍障碍，就每一个流动人口来讲，成为哪个城市的居民，是否长期定居在某一个城市，还是一个未知数；第二，执法障碍，对不为农民工办理社会保险的用人单位，劳动保障部门缺乏强有力的手段加以纠正；第三，管理障碍，管理手段跟不上，网络体系不健全；第四，社会保险基金没有实现更大范围内的区域统筹，与农民工跨省流动就业存在矛盾，加上城镇保险不能和农村保险实现有效对接，在一定程度上影响了农民工参保。此外，医疗保险还有一个突出问题是，在异地就诊手续繁琐，非常不便。

2.3 流动人口与用人单位参保意识较差

流动人口普遍较为年轻，他们一方面认为自己年轻无病，没有必要参加医疗保险。在社会保障费用由用工单位和个人共同负担的情况下，更不愿意缴纳参加医疗保险的费用。多数农民工面对社会保障，都会陷入要“饭碗”还是要保障的困境。他们认为，要求加入保险而被老板解雇则损失更大；也有人认为：工作的流动性比较大，加入保险还不如每月增加100元的工资实惠；许多用工单位不同程度地存在对流动人口的歧视，忽视他们的社会保障权益，故意违反国家政策，将他们长期排斥在社会保障之外。企业则认为农民工办医疗保险，意味着人力成本要增加8%左右，流动人口的低成本优势就打折扣了。所以，有些地区灵活就业人员参加医疗保险的办法未覆盖流动人口，在当前企业用工还不规范的环境下，在用工企业和单位作为流动人口医保制度执行的关键方面，用人单位为降低用工成本会尽量逃避为流动人口缴纳医疗保险费的义务，即使政府有办法强制用人单位参保，目前政策的吸引力还不足以吸引流动人口主动参保，在饭碗与保障的权衡中取舍中，流动人口更多地选择饭碗而放弃了保障。

2.4 流动人口收入水平低以及地方财力薄弱

总体上看，流动人口的收入水平是偏低的。在许多用工企业了解到，农民工工资水平一般只有五六百元，他们作为社会的困难群体，收入水平低、经济条件有限。在以自我保障为主、政府财政支持为辅的世界性社会保障改革趋势下，保障制度的建设及保障能力均与参保人员的支付能力有密切关系，收入水平也就成了我国流动人口社会保障制度建设滞后的重要原因。所以，在流动人口收入水平不高和地方财政困难的情况下，必然决定了目前无法建立城乡一体化、统筹层次较高的社会保障体系。

3.建立流动人口社会保障体系的政策建议

3.1 通过立法和强化执法力度保护流动人口的合法权益

现代社会保障作为一种以解除国民生存危机和保障国民基本生活为本源职责的制度安排，应该使所有公民享有国家提供的义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生保障等公共服务，流动人口和城镇常住人口应该是平等的。但现有的社会保障制度并没有完全覆盖流动人口。所以，通过健全法律法规建立有效的流动人口保障机制，是“以人为本”精神和社会公正的最好体现。个别省市先后出台了一

些地方性法规（上海出台的《流动人口卫生防疫管理暂行规定》等），对我国流动人口社会保障立法研究和实践都很具借鉴意义。

流动人口社会保障的制度化、法制化，有助于保障流动人口基本权益。政府应加强用人单位合同监管，督促用人单位严格按合同和国家法规，履行出资办理医疗保险的义务。依法参加医疗保险是劳动合同中重要条款之一，也是用工单位应尽的义务，农民工应该享受的权利之一。但是目前用工单位不签订劳动合同或者签订“霸王合同”、“生死合同”的现象比较普遍，不让农民工参加医疗保险的行为比比皆是；应逐步消除户籍管理制度仍存在的城市和农村户口的二元化管理，流动人口的社会保障体系构建中的许多问题与现有的户籍制度密切相关。对现行宪法进行修改时，恢复关于公民享有迁徙自由的内容，消减户口的利益分配功能，以恢复户籍的本来面目，努力实现公民迁徙自由，配套进行农村的土地制度、城市的劳动就业制度、社会福利保障制度的改革，建立健全面向所有公民的平等的劳动就业市场和社会保障体系。

3.2 积极探索和建立适用于流动人口的社会保障体系

对于流动人口的社会保障，现在的关键是进一步完善政策，根据他们的实际需要，提高政策的可操作性，首先应该解决他们在工伤和大病医疗方面的突出问题，然后研究养老等问题。

首先，确立强制性工伤保险制度并将受职业病危害的人员纳入工伤保险范围。2004年劳动和社会保障部颁布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确了农民工同样享受2004年1月1日开始施行的《工伤保险条例》的保障。凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续；其次是医疗保险。应充分考虑农民工所从事的行业特点和就业方式，分阶段制定出符合农民工利益的特殊的社会保险政策，逐步解决农民工的基本医疗保障问题。农民工医疗保障具有特殊性，对于该低收入群体，完全依靠其自身的积累比较困难，需要有特殊的政策措施来引导和激励。对在城市就业、生活的，应以参加城镇医疗保险为宜，以保证他们与城镇职工享受平等的医疗保险权利。而对收入低或自愿选择的，也可以让他们以灵活就业的方式选择低缴费低待遇的办法，同时也为回乡参加当地农村合作医疗提供方便；最后，建立流动人口大病医疗保障是当务之急。大病往往会使其丧失基本的劳动能力，失去收入来源，因病返贫通常影响到农村一个家庭的生存，应该为不稳定就业的农民工建立大病医疗保险，费用由用人单位和农民工双方负担，最终推进城乡协调的社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。

逐步建立与流动性相适应的个人账户式养老保险制度。流动人口社会保险体系应该适合流动人口特点，将他们交纳的社会保险金以个人账户的形式存在。这些个人账户基金在必要时可以与城市居民社会保障体系的基金统筹使用，但一旦个人需要流动时，个人账户应该跟随他一起流动，带到另外的城市，如果他永久性地回到尚未建立社会保障体系的原籍地时，可以一次性地提取现金。我们可将其称之为流动人口“个人账户”的边际做实制度，该制度可以解决因流动人口的高度流动性所带来的困难，因而从操作的角度来看，在实现养老保险更高层次统筹、建立一个全国性支撑网络的基础上，建立流动人口的社会保障体系是可行的。3.3 通过建立完善长效融资机制保障流动人口的基本权利

从社会保障制度的产生与发展看，政府始终起着决定性作用，市场经济不发达的国家尤其如此。因为在这些国家，权力中心提供制度安排的能力和愿望是决定制度变迁的主导因素（卢现祥，2003）。我国财政收入占国民生产总值的比重及中

央财政收入占全国财政收入的比重的提高及政府直接投资职能逐步弱化，为政府履行公共财政职能、建立流动人口社会保障制度提供了财力基础。

首先，通过优化财政支出结构强化流动人口公共卫生服务和医疗救助制度。逐步将流动人口卫生服务的提供与管理纳入到城市卫生服务的管理体系中，政府要重点投入公共卫生领域，对妇幼保健领域实施补偿机制，要在有限的资源中，尽可能为他们提供更多的卫生服务和医疗保障。当前要重点解决的突出问题是，提高流动人口的计划免疫接种率和扩大重点人群公共卫生服务的提供、提高住院分娩率、提高重点传染病的诊治率；其次，设立流动人口社会保障基金。对流动人口突发的疾病和特困人口的危重疾病予以救助资助。建立流动人口大病贫困医疗救助制度，为贫困流动人口提供全面或部分医疗费用的补偿或减免，也是一个不可少的环节，这一点对贫困流动人口患重点传染病的医疗救助特别重要，可防止他们因经济困难不去就医而导致产生传染病的扩散和流行。

最后，增加政府投入并通过合理的用工制度保障流动人口及其子女受教育的权利。流动人口的素质将成为我国发展制造业基地、成为世界制造业中心的关键。如果他们的基本福利和社会保障得不到保证，就很难将他们培养为有更高追求、更符合现代化企业要求的产业工人。因此，完善流动人口的用工制度并加强监督管理，真正将《劳动法》落实并保障他们的受教育权利，还包括流动人口子女的受教育权。在当前教育资源有限、大部分地区无能力接受流动人口子女入学的情况下，政府必须采取有力措施，加大教育的投资，合理调配教育资源，保证流动人口子女都能接受教育。流入地政府应当承担流动儿童接受义务教育的责任。对于财政负担较重的地区，采取省和中央财政分担的办法来解决。

3.4 建立与完善流动人口社会保障制度需要注意的几个问题

首先，流动人口社会保障制度的定位要合理。基于我国二元经济结构和社会结构的现实和社会转型的需要，流动人口社会保障体系建设也应该具有过渡性，不可能一步到位使所有人都获得充分的社会保障。保障制度应该保障流动人口基本生活，通过为工业伤害者提供伤害补偿、失业者和老年人提供收入补偿、患病者提供医疗保障而达到保障其基本生活的目标。

其次，社会保障水平要适度。企业是社会保障资金来源的主体，企业缴纳社会保障费用，直接影响到企业的成本和产品竞争力。企业必须在控制企业成本、保持竞争优势与承担社会责任之间寻求平衡。根据日本经济学家武川正午2003年对社会福利费增加后日本企业可能采取的19种行动进行调查后发现，在社会保障费率适度、容易被企业吸收时，不会对企业成本构成压力，如果社会保障项目包揽过多、社会保障费率过高势必造成成本过高、影响产品竞争力，甚至导致失业水平上升，就违背了建立制度的初衷。流动人口社会保障制度既要提高他们的稳定性和素质，又不能将社会保障水平定位太高，以免降低了流动人口和我国制造业对就业岗位的竞争力。

再次，建立针对流动人口的社会保障制度，必须考虑流动人口与城镇居民的不同特点和流动人口本身的具体情况采取分类措施。如对于养老保险，则可以先对包括农民工在内的流动人口进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所或单位的流动人口，正式纳入当地的养老保险体系；对不符合上述条件的流动人口，则有必要根据制度多元化的原则来设计相关方案供其选择，并作为全国性政策出台［5］。

最后，从现实和可操作性出发，探索和建立适用于流动人口的社会保障体系。根据马斯洛在《人类动机》中提出的需求层次理论，对安全感的需求是建立在生理

需求得到满足的基础上。尽管对社会保障的需求是一种最基本的安全需求，流动人口对社会保障的需求不如对就业需求强烈，社会保障制度的建立不能损害就业。根据流动人口流动性强、非正规就业者多并处于相对弱势地位的特征，对社会保障分类分层，提高其可操作性。对在城市有稳定收入和稳定居所的流动人口，应逐步地接纳到城市的社会保障体系里来。其突破口在首先确立强制性工伤保险制度并将受职业病危害的人员纳入工伤保险范围；其次是医疗保险（重点是大病或疾病住院保障机制）；第三，对农民工的社会救助和社会福利；最后逐步建立养老保险和住房保障等项目。

基金项目：本文是山东省社科规划项目——我国社会养老保险融资制度研究（项目编号05BJZ18）的阶段性成果之一

参考文献：

［1］陈岱孙．中国经济百科全书（下）［M］.北京：中国经济出版社，1991：1655．

［2］陈爱云．流动人口的社会保障政策分析［J］．医学与社会，2006，（4）：8．

［3］［4］符坚，吴红宇．流动人口的特征、现存问题和公共政策思考［J］．广东经济，2006，（3）：35．

［5］陈建华．社会弱势群体社会保障探析［J］．江西财经大学学报，2006，（3）：31．

［作者简介］程昶志（1967-），男，经济学博士，长期从事应用经济理论的教学与研究。