城市产业政策的供给侧结构性改革路径研究 韩永辉等著

推进供给侧结构性改革，推动经济持续健康发展”，国务院发布《关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给新动力的指导意见》，这是对“十三五”开局经济工作的关键部署。

推进供给侧改革，是适应和引领中国经济“新常态”的重大创新和必然要求，是应对全球价值链重构下综合国力竞争新形势的主动选择。

多年城市产业政策的供给侧结构性改革路径研究◎ 韩永辉 韩铭辉 沈怡青当前中国经济形势复杂而具挑战性，需求侧的投资和出口疲软，内需的增长拉动力量减弱，供给侧的一些传统产业由于成本高、产品技术品质低，不能满足消费者对高端产品的需求，部分行业开工率不足和产能过剩严重，发挥不了创造新需求支撑经济增速作用（滕泰，2015）[1]。

2015年底中央经济工作会议特别提出要“着力摘 要：在中国经济改革重心从需求侧转变到供给侧的背景下，本文首先阐述供给侧结构性改革和城市产业政策的理论内涵；其次，重点讨论城市产业政策对供给侧结构变迁的作用机制，针对供给侧的劳动力、资本、土地和创新四个主要因素，提出城市产业政策应更多地侧重于增加劳动力的有效供给、增加资本的有效供给、优化整合城市土地配置、推进技术进步和提高创新能力，从而深化供给侧结构改革，纠正要素配置扭曲，提高全要素生产率。

关键词：城市产业政策 供给侧 结构性改革【中图分类号】F121 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.002【基金项目】国家自然科学基金项目“‘一带一路’建设与中国制造：战略转型与价值链提升”（71573058）、广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“‘一路一带’战略背景下中国对外直接投资与产业结构升级研究”（GD15YYJ01）、广东省软科学研究计划项目“‘一带一路’背景下的广东对外直接投资与产业升级研究”（2016A070706006）、广东省教育厅青年创新人才项目“基于协同治理视角的中国与‘一带一路’沿线国家贸易投资合作研究”（2015WQNCX029）的资助成果。

来，以货币政策和财政政策为主的总需求管理，确实刺激过经济增长，也平抑过通货膨胀，但由于经济本身非常抽象，需求管理的节奏难以准确把握，加上对外部经济环境变化判断不足，往往造成经济运行波动未被有效熨平而反被阶段性放大。

城市是区域经济的中心和引擎，产业是城市经济发展的核心要素，决定着城市的竞争力和发展潜力（李雪艳、李杰，2015）[2]。

按照供给侧改革的方向和要求，研究如何提高城市一级政府的行政能力和效率（State Capacity），采用更偏重供给侧的地方产业政策工具对促进中国城市经济持续健康发展显得尤为重要。

一、供给侧结构性改革与城市产业政策的内涵释辩（一）供给侧结构性改革的内涵经济理论上，“供给侧”与“需求侧”相对应。

“需求侧”包括投资、消费、出口，被称为“三驾马车”，决定短期经济增长。

“供给侧”包括劳动力、土地、资本、创新、制度等要素，各要素在市场配置调节下决定中长期的潜在经济增长。

供给侧结构性改革就是从提高供给质量出发，用改革推进供给结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展（贾康，2015）[3-4]。

回归供给侧，是中国经济发展的历史必然选择。

虽然，经过改革开放近40年飞速发展，中国不仅成为世界第二大经济体，而且进入了中等偏上收入国家行列，但是，新的问题也随之而来。

中国的供需关系正面临严重的结构性失衡，“供需错位”成为阻挡经济持续增长的重大障碍：一方面，在长期形成的粗放式发展惯性作用下，一些重化工和制造业形成了严重的产能过剩，成为制约经济转型的包袱；另一方面，供给体系的中低端产品过剩，高端产品供给不足。

供需的结构性失衡同时也反映在环境保护、资源节约、公共服务、社会公平等领域的缺陷。

根据库茨涅茨增长理论模型，一国在从中等收入国家向高收入国家迈进之时，正是其产业结构变化最剧烈的时期。

中国经济如今面临的最突出矛盾不是总量矛盾，而是结构问题，加强供给侧结构性改革恰逢其时。

供给侧结构性改革不是实行需求紧缩，是供给和需求两手都得抓，但主次分明（刘世锦，2015）[5]；不是搞新“计划经济”，而是更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确政府的权力边界，从生产、供给端入手，调整供给结构，为真正启动内需，打造经济发展新动力寻求路径。

（二）“供给侧”政策与“需求侧”政策的区别辨析“供给侧”政策强调通过提高生产能力以促进经济增长，而“需求侧”政策则更强调通过提高社会需求以促进经济增长，两类政策手段对如何拉动经济增长有着截然不同的理念。

“需求侧”政策认为需求不足导致产出下降，拉动经济增长应通过“刺激政策”提高总需求，例如，货币政策（放松流动性）和财政政策（凯恩斯主义）等手段，促进经济体在短期内使实际产出达到潜在产出。

“供给侧”政策认为市场可自动调节并使实际产出回归潜在水平（哈耶克市场经济资源配置效率思想），并不需要“刺激政策”调节，取而代之的是采用产业政策等中长期制度性措施提高生产能力（即提高潜在产出水平），促进经济长期增长，核心是提高全要素生产率（熊皮特颠覆性创新思想）。

政策手段上，除产业政策和产业规划之外，还包括简政放权、放松管制、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等制度性改革，但从供给侧管理角度看，本质上均是提高全要素生产率的措施。

虽然“供给侧”政策与“需求侧”政策对于经济增长的理念不同，但两者在操作上并非完全对立，在各国的经济政策应用中也通常交织使用。

（三）城市产业政策的内涵1.产业政策的内涵。

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。

汪同三和齐建国（1996）将其明晰为，产业政策指政府通过政策手段对资源配置进行干预，对企业行为限制（强制型）和诱导（激励型），对产业发展方向施加影响的一系列政策[6]。

产业政策的正确制定和有效施行可以促进宏观经济平衡，实现供给侧的企业组织结构合理化和资源有效配置。

2.城市产业政策的内涵与有效性条件。

产业政策具有三个层次，其中国家层级制定和施行的产业政策位居最高层次，在国家顶层政策的原则指导下，各省区和城市可以根据地方实情制定具体的产业政策。

城市产业政策居于产业政策体系的微观层次，它是国家产业政策和区域产业政策在城市空间范围的展开及具体化，并且又带有城市的特点（津夫，1988）[7]。

城市产业政策包括产业结构政策，产业部门政策、产业组织政策、产业技术政策和产业配套政策。

由于城市产业政策在城市空间范围内实施，其选择与制定通常会结合城市的地方实情，根据城市的性质特点，把城市的经济发展与城市规划、城市建设、土地利用、城乡开发、环境保护、经济社会协调发展结合起来全局考虑。

城市产业政策的有效实施一般应具备三个条件：其一，有序性。

由于城市的发展通常要经历初级、成长和成熟完善三阶段，各个阶段有各自的特点，城市产业政策的制定和实施应该与其所处的城市发展阶段相适应。

其二，协调性。

协调性既要求城市产业政策与国家产业政策和省区产业政策相互协调，又要求本地城市产业政策与周边城市或省区产业政策的协同发展。

其三，针对性。

一个有效的城市产业政策应该有所侧重，根据城市的规模异质性、功能异质性和区位异质性等城市所处的环境条件和经济发展特征来因地制宜制定和施行。

二、城市产业政策对供给侧结构变迁的作用机制为供给侧结构性改革的推进创造更好的经济环境和制度条件，要依赖宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策和社会政策这“五大政策支柱”的整体融合、有机结合和相互配合。

其中，城市产业政策的制定与实施尤为重要。

产业政策要遵循产业政策对供给侧结构变迁的作用机制规律，才能更好地适应供给侧结构性改革的方向和要求，增强功能性产业政策的实施效果。

产业政策对供给侧结构变迁的作用机制主要包括以下三个方面：（一）城市产业政策有助于驱动城市的产业结构调整城市维度的产业结构政策通过对生产要素资源的合理配置，有助于形成有自身特点的城市产业结构。

目前，中国经济进入了经济成长的新阶段，推进城镇化进程成为了发展的要务所在，为确保城市经济的持续稳定发展，必须解决城市产业结构存在的问题，如城市产业部门结构不合理、城市产业空间区域分布不合理、生产产品结构不合理等。

此时，地方政府产业政策定制部门经过广泛调研，把握区内的产业发展阶段和生态要素层次，出台因地制宜的城市产业政策调整其产业部门结构。

通过落实产业部门的结构性政策措施，有利于引导城市产业部门把握和选择其劳动力、资本和技术的层次需要和方向，通过结构性的产业转型，让每单位生产要素发挥其最大价值。

由是，制定城市产业结构政策，根据供给侧结构性改革的目标要求，通过扶优限劣的政策倾斜，有助于对城市产业结构进行调整和改造，促进新供给和高质量供给的形成，淘汰落后供给要素。

（二）城市产业政策有助于协调社会总需求和总供给的平衡城市产业组织政策致力于企业组织的改组、重建或企业破产、合并和企业集团的培育及合理布局，以追求规模效益、结构效益和布局效益，这有利于优化劳动资本和生产的配置，实现社会总需求和总供给的平衡，这也正是供给侧结构性改革所强调的降低企业成本，提高企业盈利、提升优质供给的回报。

中国经济改革进入深水区，供需平衡的重要性日益突出（许小年，2016）[8]。

例如，城市经济实力增强，居民购买力也不断提高，随之而来的是人们的消费形式与结构也发生重大变化。

对高质量、高档消费品的需求越发增大，再加上消费者普遍认为国外产品比中国产品好，导致跨境出游人数持续高增长，消费者在海外疯狂扫货，大量采购电饭煲、马桶盖等产品。

这些案例均意味着，当前中国经济面临的关键问题，不在短期需求，而在中长期供给。

因此，城市经济管理部门可通过制定产业政策调整产业结构和企业组织结构，以产业组织结构调整带动供给结构调整，以企业组织结构调整提高企业的生产和供给能力，最终实现需求和供给的平衡。

（三）城市产业政策有助于加快技术进步和产业振兴创新加快技术进步、振兴产业是产业结构政策和产业组织政策的重要目标。

产业结构政策追求在技术进步基础上的产业高级化；而产业组织政策追求在创新活动过程中实现企业素质全面提高，达到低耗、节能、高效益（刘玉平和李琦，2008）[9]。

对于城市产业政策，一方面可以积极引导高技术、新产品的研究开发，促进产业和产品创新的突破，另一方面，可以通过支持基础科学的研究和应用技术的开发与应用，支撑技术持续进步。

城市的产业部门政策致力于发现、扶植适合城市未来发展方向的成长产业和新兴产业，及时调整和转移城市的衰退产业，这样将有利于城市向“大众创业、万众创新”这一中央政策指导和扶持的方向发展，最终促进城市产业和产品创新，提高全要素生产率。