我国农业体制改革评估及相关政策建议

我国农业体制改革评估及相关政策建议农业体制改革是全面深化改革的重要内容,也是现代农业发展的重要动力,对此进行全面评估具有重要的现实意义。

土地确权登记颁证、土地流转、新型经营体系、农业经营方式、农业支持保护补贴制度和农村金融方面等各项改革进展顺利,从而推动了农业规模化经营、促进了农业增产提效、加快了农业转型升级、刺激了农民收入增长。

但依然存在农村产权改革和新型农业经营体系构建的顶层设计不够全面、农村集体经济组织成员资格与土地承包经营权益关系仍不明确、改革的成本分摊机制和办法尚不完善、新型农业经营主体带动农户发展现代农业的能力总体有限、农业支持保护制度改革使供给体系效率和农民利益保护之间矛盾显现等问题。

为此,应在确权基础上加快培育农村土地要素市场，及时将试点经验总结上升为指导规范改革实践的法规和政策，积极推进农业供给侧结构性改革，进一步完善最低收购价政策和全面深化大宗农产品价格形成机制市场化改革。

农业体制改革；评估；农村集体产权制度；农业供给侧结构性改革党的十八届三中全会以来,与农业发展直接相关的农村集体产权、新型农业经营体系、农产品价格形成机制、农业补贴等多个方面改革不断深化,总体上取得了重要阶段性进展,一些关键改革取得突破性进展,成效不断显现。

随着改革的不断深入,中国农业体制改革进入了深水区,出现了一些更加复杂的难题,需要引起高度重视并加快制定完善改革的总体方案。

全面深化改革以来,中央高度重视农业及相关体制改革,每年的一号文件都把推进现代农业发展的改革任务作为农业农村工作重点加以部署,并于年初提出具体改革任务,落实到相关部门；中央还研究出台了多个指导推进现代农业发展的重大改革方案,推出了一系列深化改革举措；各地按照中央部署和安排,无论是农村改革试点试验地区,还是非试点地区,都结合当地实际积极不断地推进改革。

在中央的统一安排部署下,全国土地承包经营权确权登记颁证和承包地经营权流转进展明显；农业新型主体培育和农业经营体系建设迈出新步伐；农业补贴制度、农产品价格形成机制与补贴脱钩改革取得突破性进展,种业、供销社、农垦、农村金融等改革稳步推进。

1.稳定农村土地承包关系工作进展顺利。

针对农民对土地流转顾虑重重,担心土地流转后,特别是进城之后权益会受影响,而社会保障又不能解决生活问题,各地积极推进完善“三权分置”办法,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权；积极开展明确界定农民的集体成员权,明晰集体土地产权归属,实现集体产权主体清晰；在二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等方面进行改革,积极探索“长久不变”的实现形式。

2.农村土地确权登记颁证工作有序推进。

到2015年底,全国2323个县（市、区）开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作,涉及2.4万个乡镇、38.5万个村。

2016年,继续扩大试点范围,再选择河北、黑龙江、内蒙古、山西、辽宁、云南、海南、浙江、陕西、广东等10个省区进行整省（区）试点,争取年底实现开展试点工作的县（市、区）占全国应开展数的80%以上,实测面积超过10亿亩。

截至2016年7月,全国完成农村土地承包经营权确权登记颁证面积6.5亿亩,约占农户家庭承包地面积的一半。

各地根据实际情况,主要选择确地块到户的确权方式,严格控制确股不确地的确权方式。

3.农村承包土地经营权流转明显加快。

农村土地“三权分置”,创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,加快了农村土地要素合理流转。

2012年底,全国农村土地流转面积为2.7亿亩,占家庭承包耕地面积的21.5%。

到2015年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,比2012年增长64.1%,占家庭承包耕地面积的比重达到33.3%。

为了促进农村产权流转交易顺利进行,各地积极推行公开交易,加快健全交易规则,完善运行机制,加强交易服务。

目前,村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系初步形成,县（市）级以上土地流转交易市场达到1324个,乡镇土地流转服务中心达到17268个。

流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系正在形成并逐步完善。

4.新型农业经营体系正在形成。

各地积极引导、鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业流转,新型农业经营主体不断涌现。

到2014年底,全国各类农业产业化经营组织35.4万个,辐射带动农户1.24万户；全国龙头企业12.6万家,销售收入8.64亿元；规模以上家庭农场87.7万户,经营耕地面积1.76亿亩；到2015年底,在工商部门登记注册的农民合作社达153.1万家,实际入社农户10090万户,约占农户总数的42%。

近年来,各地越来越重视以合作社示范社评定为抓手引导合作社规范发展。

同时,重点探索建立教育培训、认定管理和政策扶持互相衔接配套的培育制度,大力培育新型职业农民。

以投身农业创业的新农人为代表的新型农民职业群体正在成为新型农业经营体系建设的一支重要力量,目前全国包括农产品电商在内的新农人数量规模已达到200万人。

5.农业经营方式不断创新。

到2014年底,农民合作社流转了8838万亩耕地,占流转耕地面积的20%以上,其中吸引农户1605万亩耕地入股,统一经营面积超过1亿亩。

规模经营的方式也不断创新,初步形成了农产品生产的规模经营和农业经营服务的规模经营两大类新型农业经营主体。

大宗农产品价格形成机制市场化改革不断推进。

2004-2013年逐步建立起的政策性收储制度对市场的扭曲,带来了越来越多的矛盾和问题,特别是玉米等粮食产量、库存量和进口量“三量齐增”,出现政策性收储粮食的仓容不足、国家财政负担加重和陈化粮风险加大等难题,也给利用国内原粮加工经营企业带来生存发展困难。

2014年,国家启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点,推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩改革,同时不再实施糖料甘蔗临时收储政策。

2015年起,不再实施油菜籽临时收储政策。

2016年起,不再实施玉米临时收储政策,玉米价格形成机制市场化改革将迈出实质步伐,玉米生产者随行就市出售玉米,各类市场主体自主入市收购,同时建立玉米生产者补贴制度。

6.农业支持保护补贴全面推进。

随着中国农业发展形势的深刻变化,特别是粮食十二连增后部分粮食品种出现阶段性过剩,资源环境约束趋紧,原有的农业补贴政策对解决中国农业发展新矛盾和新难题的作用极其有限。

2015年,财政部和农业部发布《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》,选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省,由省级政府选择一部分县市开展农业改革试点,将农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴（简称为“三项补贴”）合并为“农业支持保护补贴”,2016年在全国全面推开农业“三项补贴”改革,一部分补贴支持耕地地力保护,一部分支持粮食适度规模经营。

7.农业金融保险改革不断深化。

在农业保险体制改革方面,针对原有农业保险责任较窄、保障水平较低、理赔条件较严等广大农户反映强烈的问题,通过完善农业保险产品管理制度和工作机制,扩大农业保险覆盖面,农业保险产品体系进一步完善。

2015年,财政保费补贴型农业保险已经涵盖15类农作物和6类养殖品种,共计738个农业保险产品,种植业保险在原有自然灾害险种的基础上,增加了旱灾、地震等重大灾害,泥石流、山体滑坡等地质灾害以及病虫草鼠害险种；养殖业保险责任扩展到所有疾病和疫病。

在农村土地金融化改革方面,农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作正有序推进。

到2015年,开展农村土地经营权抵押贷款试点的地区遍布全国。

目前,两权抵押贷款试点工作进入快速发展阶段,全国人大常委会已授权在北京大兴区等232个试点县（市、区）试行农村承包土地的经营权抵押贷款、在天津蓟县等59个试点县（市、区）试行农民住房财产权抵押贷款。

此外,与农业发展相关的改革举措还很多。

例如,针对涉及高标准农田建设财政投入渠道多、资金使用分散的问题,财政部等部委决定在湖南省开展涉农资金整合试点。

为了探索用价格机制调节农业水资源配置,国家启动了农业水价综合改革。

为了提高农民组织化程度,克服小农户在市场经济发展中的弊端,国家启动了供销合作社综合改革。

围绕垦区率先基本实现农业现代化,国家启动了农垦管理体制和经营机制改革。

近年来,以农村承包土地“三权分置”为核心的农村产权制度改革,以建立农村产权交易服务机构为中心的农村土地要素市场化改革,以培育新型农业经营主体为关键的农业经营制度改革,以最大限度减少市场扭曲和提高财政补贴效能为主要目的的农业支持保护制度改革,为现代农业发展奠定了坚实的制度基础,为农业增产和农民增收开拓了空间。

1.推动了农业规模化经营。

农村土地确权登记颁证和“三权分置”等改革,提高了农村土地产权的稳定性,促进了农户承包土地经营权有序流转和农村土地要素市场的发育,调动了社会资本投资农业的积极性。

目前,通过农村土地确权登记颁证工作,承包地块面积不准和“四至”不清的问题得到了解决。

农户承包土地流转面积不断扩大,土地流转合同签订率稳定提高。

截至2015年底,全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩,占家庭承包经营耕地总面积的33.3%,流转合同签订率达到67.8%,农户承包地规范有序流转的机制初步建立。

农户土地流转的加快,促进了新型农业经营主体的发育,推动了农业规模化经营快速发展。

到2014年底,经营耕地规模50亩以上的农户数增加较快,达到341.4万户,比2013年增加近24万户,增长7.5%；占总农户数的1.3%,比2013年提高0.07个百分点。

其中,在50亩以上农户中,经营规模50-100亩、100-200亩、200亩以上的农户数分别占69.0%、21.9%、9.1%。

粮食、蔬菜、花卉、瓜果种植、畜禽水产养殖和特色种养等产品的生产逐渐向规模化、专业化农户聚集,生产规模化程度不断提高。

畜禽养殖规模化率2015年已达到54%。

随着新型农业经营主体的发育,家庭农场经营规模不断扩大,龙头企业等在农业生产中发挥的作用日益增强。

到2015年底,规模以上家庭农场经营耕地面积达到1.76亿亩,占全国承包耕地总面积的13.4%,平均经营规模达到150亩左右；认定的各类农业龙头企业带动的种植业基地面积占农作物播种面积的60%。

2.促进了农业增产提效。

各项农业体制改革有力促进了农业综合生产能力和现代农业发展质量的持续提升。

一是农业生产条件进一步改善。

2015年,全国农业科技进步贡献率达到56%以上,主要农作物耕种收综合机械化水平达到63%,农田有效灌溉面积比重达到52%,节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重提高到47.5%。

二是粮食生产能力跃上新台阶。

2013年粮食产量历史上首次突破12000亿斤,2014年和2015年粮食产量屡创新高,分别达到12141亿斤和12429亿斤,标志着中国粮食生产水平稳步跨上12000亿斤新台阶,粮食综合生产能力实现质的飞跃。