素质理论及公共行政领导者的素质——行政管理学的热点问题

素质理论及公共行政领导者的素质——行政管理学的热点问题朱立言------《成人高教学刊》1999年第5期公共行政领域运作和发展的活力，归根结底取决于其工作人员，特别是公共行政部门领导者的素质。

要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设是其中的重要问题，领导者素质尤其是重中之重。

领导者素质理论是管理科学的基础理论，也是管理科学自20世纪产生以来始终研究探讨的问题。

素质理论认为领导绩效的优劣与领导者自身的素质高低有关；而领导者自身素质高低也必然成为制约领导者权力大小的条件，即构成权力要素，或曰权力资本。

因此，一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理论稳定的核心内容。

领导者素质理论是当前人们谈论最多的话题。

从最一般的理论概括层面上，人们见解最一致、歧义最少，即都是从众所周知的政治、思想、道德、文化、能力、身体等方面去论述领导者素质，这也是时代的共识。

但这种研究一旦超跃定性和理论描述而进入定量和实证分析领域，成为人文科学和自然科学共同研究的对象时，分歧立刻产生，又成为专家学者在很多方面难以取得共识，许多观点尚有待于足够的实证材料支持的问题。

所以，领导者素质看似一个简单、容易的问题，实则是理论研究的一个热点和难点。

素质一词最早见于生理学，指的是人的神经系统和感觉器官上的先天特点，其后又被人们用来泛指事物本来具有的内在特征。

所谓领导者素质有双重涵义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力。

它们是领导者任职的内在根据和条件，统称为领导者素质。

其次，还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。

也就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。

领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实践中自身努力的结果。

领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。

所谓时代性，是说一代之治有一代之才，不同的历史时期和不同的任务，对领导者素质有不同的要求。

同时，领导者的素质既有稳定性的一面，一经形成，便相对稳定地发挥作用，又处在不断变化之中，这也是时代性的表现。

这种变化可以是积极的、上行的，也可以是消极的、下行的，如公共行政领域存在的领导者素质急剧蜕变的“59岁现象”，就是下行变化的突出表现。

所谓层次性，是说对处于不同层级、肩负不同责任的领导者，素质要求也是不同的。

如美国学者罗伯特·卡茨（Robertkatz）认为领导者必备三种技能：技术技能（专业业务能力）、人际技能（处理人际关系能力）、概念技能（分析和决策能力）。

如果把领导者分为低、中、高三个层次，那么三种技能的结构比例依次为：低阶层——47∶35∶18，中阶层——27∶42∶31，高阶层——18∶35∶47。

公共行政领导者一步步向上升迁时，他对技术技能的需求将会逐渐降低，而对于概念技能的需求程度将会急剧上升。

一位高阶层的公共行政领导者若想发挥最高的效能，就必须具备良好的概念技能。

从领导理论变迁的历程来看，众多的研究文献表明，自20世纪30年代开始，管理学家、心理学家们就对领导者素质进行了大量研究，希望发现领导者与非领导者在个性、社会、智力、生理因素方面的差异，从而比较领导者与非领导者具有哪些人格特质，这称为“领导的特质理论”（trait theories Of leadership）。

但是，由于当时人们普遍认为领导的特质是天生的，要根据这种先天的特质去选拔领导者，因而这方面的研究总体上是以失败告终。

从40年代末到60年代中期，领导的行为理论（behavioral theories of leadership）风行一时，因为它从研究领导者的行为和领导绩效的关系入手，进而通过设计一些培训项目，把有效的领导者所具备的行为模式植入个体身上，也就是说，可以通过训练使人们成为领导者，领导者的队伍不断壮大起来，领导绩效不断提高。

但是，这种理论的缺陷是忽视对领导者在其中活动，影响领导者成功与失败的情境因素的考虑。

实际上不同的领导情境对领导特质和行为是有不同的要求的。

这促使人们越来越清晰地认识到，对领导现象进行的研究其实比分离特质和行为更为复杂，必须把特质、行为与情境综合起来加以考察，这就是人们所熟知的“权变理论”，包括费德勒的“权变模型”（Fiedler contingency model），保罗·赫塞和肯尼斯·布兰查德的情境领导理论”（situational leadership theory），罗伯特·豪斯的“路径——目标理论”（path-goal theory）等。

进入70、80年代，领导科学的研究在完成一个周期后，仿佛向出发点复归，人们的注意力又回到特质上来，但这是更高阶段上的回复，研究者试图在新的历史条件下，确定那些被公认为领导者的个体身上所隐含的一系列特质，这一思路表明，领导者更象是一种内在素质和外在风格的统一体。

它不但强调领导者的实质，也强调领导者的外在表现，如领导形象、魅力等，后者是当前领导者素质研究的一个重要方面。

而且，对领导的研究已经从行为实验室进入化学实验室。

越来越多的证据表明，领导有其生物学根源。

例如，领导者建构社会交往关系和处理压力的能力，与他们所拥有的荷尔蒙和脑化学物质的生化混和物有关。

人们特别对两种化学物质给予了最多注意：5 羟色胺和睾丸甾酮。

前者水平越高越表现出社会交往和控制攻击的能力，后者水平越高越表现出竞争能力。

当前对领导者素质的研究有两个突出的问题要回答：一是领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、有效领导者与无效领导者之间所存在的个人素质的差异到底有没有，如果有究竟是什么？二是领导者个人素质同领导绩效之间的相关性需要进一步得到科学的证实，特别是领导者个人的素质如何发挥作用，其作用大小的量化标准和制约因素是什么。

西方特别是美国的一部分管理学家和领导学家实证研究后认为，在人们分别开列出的领导者素质清单中，没有一项素质是任何有效的领导者所不可缺少的，即使确定了某些情境中个人素质与领导绩效之间的相关性，也未必能证实个人素质在一切情境中都有效。

如美国明尼苏达大学教授伯德研究若干份素质清单，发现其中一致的并不多，被两份清单同时列入的个人素质仅占16％，被四份清单同时列入的只有4％—6％。

当然，他们主要研究的是工商管理界的领导者素质，相对于政府和公共管理部门的领导者，前者的素质差异更大。

但即使如此，另外的管理学家和领导学家们仍然认为，一系列素质特征事实上确使我们区分领导者与被领导者、有效的领导者与无效或低效的领导者。

领导者应具有以下素质特征：进取心、领导意愿、正直与诚实、自信、智慧及与工作相关的知识。

另外，还有研究表明，个体是否是高自我监控者，也是一项重要素质特征。

高自我监控者比低自我监控者更易于成为组织中的领导者。

总之，一个不容争辩的事实是：领导者通过自身努力可以提高自身素质，进而提高领导绩效。

这里有一个方法论问题值得注意，即不能局限于领导者本身来研究领导者素质，必须把领导者与被领导者联系在一起，领导者的素质才能被理解，也才有意义。

上边说到美国学者认为，没有一项素质特征是领导者独有从而与被领导者区别开来。

这话也并不错，但也正惟如此，他们才能构成领导者与被领导者的关系，发生相互作用，进而共同构成领导活动的主体以改造成客体的领导情境。

如果没有内在的共同之处——属性、素质，就不能结合为一对矛盾了。

这是领导者与被领导者的相同之点，同时，同中又有异，这就是领导者与被领导者在素质高低上的量的差异，而这种量的差异达到一定程度，就会导致质的飞跃，或是产生总的量变过程中的阶段性部分质变，形成为一种新的特质。

领导者与被领导者，高阶层领导者与低阶层领导者，有效领导者与低效、无效领导者的素质，就是这样体现出层次性的。

对公共行政领导者最根本的素质要求，是德才兼备。

公共行政领导者负有行使公共权力，维护公共利益，履行公共责任的使命，追求的是社会公平与正义，因此自身的德字非常要紧。

孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。

”管仲说：“大德不至仁，不可以授国柄”。

荀子主张“论德以定次（爵位次序）”，都说明了德的重要性。

当前群众反映最大最强烈的不正之风和腐败问题，对某些公共行政领导者来说，根源就在于一个德字上。

德者，素质之帅、人生之帅也。

在市场经济条件下失去了德的要求和把握，就会迷失方向。

所以，要加强对公共行政领导者德的方面的教育与考核，加强建章立制，使公共行政领导者自身具有迫切的修身立德要求并落在实处。

德才兼备的才字是指公共行政领导者的业务知识、工作能力。

这里有两个问题需要强调。

一是在知识经济时代，社会进步速度加快，社会公共生活中的科技含量提高，因此公共行政领导者必须加强学习，不断吸取新的业务知识，这样才能把握本行业工作的规律和特点，成为管理工作的内行，带领下属完成工作任务，提高工作效率。

如果不思进取，得过且过，迟早会被时代所淘汰。

再一个问题是公共行政领导者要学会怎样当领导，真正成为领导工作的内行。

目前很多公共行政领导者是从专业技术岗位、业务岗位走上领导岗位的。

他们在具体业务工作上是行家里手，但对领导工作并不熟谙，不会也不知道该怎样当领导，还以旧的角色面对新的岗位，结果是领导失范，指挥无意法，往往因此走弯路、碰钉子，个人受挫折，事业受损失，这也是目前群众反映较多的一个问题。

应该明确，公共行政领导者不论毕业于什么学校，在何种行业和部门工作，处在哪级领导岗位上，都有一个共同的专业——领导工作专业。

领导工作也是一门科学，有它自身特有的规律与特点。

因此领导者都要结合工作实际，借鉴古今中外一些好的案例，认真学习本专业的专业知识——管理科学和领导科学，尽快实现从某一个方面的硬专家向综合运用多种知识，形成综合性的领导能力，综合处理领导工作中多方面问题的软专家的转化，即从具体工作的内行转变成领导工作的内行。

只有不断提高领导水平、领导能力和领导艺术，才能尽到领导责任，科学有效地实施领导。

这是保证公共行政管理和服务质量的一个重要方面。

公共行政领导者的德与才是相互联系和制约的关系，犹如船的舵和桨。

有德无才等于有舵无桨，船难以启动，航行不了；有才无德等于有桨无舵，船会迷失方向，甚至沉船。

也就是说，离开德，才就失去了正确的方向；没有才，德就成为空洞的东西。

所以，必须是德才兼备。

司马光论述说，德才兼备，称之为圣人；无德无才，称之为愚人；德胜过才，称之为君子；才胜过德，称之为小人。