中国社会保障制度改革20 年回眸

中国社会保障制度改革20年回眸

□杨宜勇

目前,中国的经济结构面临深刻而剧烈的变革。现实对加速社会保障体系的改革和建设提出了前所

未有的紧迫要求。我国的社会保障制度改革已进行了

20年,我们在这条路上已经走了多远?已取得了哪些

成效?还将去往何方?下面我们分10个问题展开。

一、养老保险

改革后中国的养老保险制度改革试点最早可以追溯到1982年四川省自贡市尝试的社会统筹。经过长时间的经验总结,国家开始着手对传统的养老保险制度进行彻底的改革。1991年6月26日国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,标志养老保险制度改革由自发的试点,过渡到有组织的改革设计阶段。《决定》要求改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法,实行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人也要缴纳一定的费用。

1995年3月1日,国务院在颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)的

同时,下达了《企业职工基本养老保险社会统筹与个人帐户相结合实施办法》之一、之二,对花样繁多的设计模式进行了归类。1995年12月29日,《劳动部关于建立企业补充养老保险制度的意见》正式出台,使得企业补充养老保险进入规范化的操作阶段。

到1998年末,全国参加基本养老保险的职工达

8505万人,参加离退休统筹的人员达2735万人,养

老保险的覆盖面不断扩大。据有关部门统计,参加养老保险的职工已占到全部企业职工的76%,其中:国营企业为96%,城镇集体企业为45%,其他类型企业

为24%。

1998年6月,《国务院关于实行企业职工基本养

老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》正式出台。《通知》指出:为了深化企业职工养老保险制度改革,加强基本养老保险基金管理和调剂力度,确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放,国务院决定,加快实行企业职工基本养老保险省级统筹,并将铁道部、交通部、信息产业部(原邮电部部分)、水利部、民航总局、煤炭局(原煤炭部)、有色金属局(原中国有色金属工业总公司)、国家电力公司

(原电力部)、中国石油天然气集团公司和中国石油化

工集团公司(原石油天然气总公司部分)、银行系统

(工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银

行、中保集团)、中国建筑工程总公司组织的基本养老保险行业统筹移交地方管理。

《通知》要求加快实行企业职工基本养老保险省级统筹。到2000年,在省、区、市范围内,要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例,统一管理和调度使用基本养老保险基金,对社会保险经办机构实行省级垂直管理。

二、医疗保险

1984年,国家在公费医疗单位实行定额包干、超

定额部分按一定比例报销的办法。在部分城市的企业实行了大病医疗费用社会统筹的办法。在此基础上,根据国内外医疗保障制度的经验教训,结合中国社会主义初级阶段的基本国情,党的十四届三中全会确立了我国职工医疗保险制度改革的目标是建立社会统

筹与个人帐户相结合的社会医疗保险制度。

1994年,国务院开始在镇江和九江进行医改试点。一年多后,九江、镇江两市的医疗保险改革初见成效,医疗费用增长过猛的势头得到遏制,职工基本医疗有了切实的保障,费用意识普遍加强,医疗服务质量开始提高。1996年年初,国务院在总结九江、镇江两市的医疗保险改革试点经验的基础上,扩大试点范围。

1998年,国务院在继续总结“两江”医改试点经验的基础上,提出了《关于建立职工基本医疗保险制度的新方案》。新基本医疗保险方案的基本原则是:基本医疗保险的水平和方式要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应,保障职工基本医疗;基本医疗费用由国家、用人单位、职工三方合理负担;遏制医疗费用的不合理增长,减少浪费;基本医疗保险实行属地管理。机关、企业、事业单位及其职工和城镇个体劳动者都要参加基本医疗保险。新方案一是从筹资总量上控制基本医疗保障水平。二是从基本药物、基本医疗生活服务设施等方面进行控制。三是确定医疗社会统筹基金最高给付限额(即封顶线),具体标准由当地政府确定。对超过封顶线以上的大额医疗费用,可通过补充保险、商业保险和医疗救济等加以解决。

从现在起,用三到五年的时间,初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的、覆盖城镇全体劳动者的、社会统筹与个人帐户相结合的基本医疗保险制度,逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险、社会医疗救助和商业医疗保险等多层次的医疗保障制度。

三、失业保险

1986年,国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》(国发〔1986〕77号),明确规定对国有企业职工实行职工待业保险制度。这一规定的实施标志着我国失业保险制度的正式建立。

1993年,《国有企业职工待业保险规定》出台,待业职工由1986年规定的四种人:(1)宣告破产的企业的职工;(2)濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工;(3)企业终止、解除劳动合同的工人;(4)企业辞退的职工扩大到七种人:(1)依法宣告破产的企业的职工;(2)濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工;(3)按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工;

(4)按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工;

(5)终止或者解除劳动合同的职工;(6)企业辞退、除名或者开除的职工;(7)依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定,享受待业保险的其他职工。

1998年上半年,国家对失业保险的缴费比例进行了调整,企业缴费为工资总额的2%,个人为工资总额的1%。1999年,《失业保险条例》出台,标志着失业保险工作进入了一个新阶段。

四、工伤保险

目前,工伤保险基金一般按照“以支定收、留有适当储备”的原则,以企业的工资总额为缴费基数,按行业实行差别费率、按工伤事故发生情况实行浮动费率来建立的。

1996年8月出台了《企业职工工伤保险实行办法》,企业工伤保险改革全面推开。工伤保险基金的建立对补偿职工和遗属费用、调剂使用基金,特别是对企业应付特大事故而减轻经济负担发挥了重要作用。

改革前,工伤待遇一般由企业支付,各个企业因经营状况不同,待遇水平也就存在着一定差异,待遇支付标准极不规范。进行改革的地区,按照保障与补偿相结合的原则,规范了工伤保险待遇。

今后五年,工伤保险制度改革的方向是:坚持对劳动者无责任补偿的原则,做到工伤保险与工伤预防、职业病防治、职业康复相结合,由国家统一制定工伤和职业病致残程度鉴定标准。工伤保险费要根据不同行业工伤事故及职业病发生频率的高低,实行差别费率。按照“以收定支、留有适当储备”的原则建立工伤保险基金,实行社会统筹、调剂和支付,从而使工伤保险由“企业保险”变为真正的社会保险。打破现行制度“全民执行、集体参照”的格局,使新制度适用于境内所有企业。

五、生育保险

改革开放以后,我国政府进一步加强生育保险工作。1982年3月27日劳动部发布了《关于女职工保胎休息和病假超过六个月后的待遇规定》,对女职工按

计划生育怀孕保胎休息和病假超过六个月的领取疾病救济等待遇,作了具体的规定。

国务院于1988年6月颁布了《女职工劳动保护规定》。这是我国建国以来保护女职工的劳动权益,减少和解决她们在劳动中因生理机能造成的特殊困难,保护其安全和健康的第一部比较完整的、综合性的女职工劳动保护法规。其中对女职工生育假期作了适当延长,产假由原来的56天延长到90天;实施范围作了相应调整,统一了机关、企业、事业单位的生育保险制度。

1994年7月5日八届人大八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》,并于1995年1月1日起实行。为配合《劳动法》的贯彻实施,规范生育保险办法,改革我国的生育保险制度,1994年12月10日劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》,这标志着我国生育保险制度进入了一个新阶段。

目前,生育保险费用补偿方式主要有两种。一是建立生育基金,将女职工生育期间所需要的费用由所在企业支付改为由生育保险基金支付,实行社会统筹,生育保险基金筹集来自参加统筹的单位。1996年底,在全国进行生育保险制度改革的969个市县中,绝大多数采用了这种方法。二是女职工生育费用由夫妻双方所在单位共同负担。即当女职工生育时,由男方所在单位承担生育费用的一半,补偿给女方单位,生育女职工仍按国家规定在本单位领取生育期间的各项费用和工资。

“九五”期间,生育保险制度改革应达到的主要目标是:适应社会主义市场经济和转换企业经营机制的需要,通过建立生育保险基金,使生育保险由企业管理过渡到社会化管理,均衡企业负担,分散风险,为企业参与市场竞争创造条件,更好地保障妇女的合法权益。抓紧扩大生育保险范围,由现在的国有企业推广到其他类型的企业和事业单位。生育保险根据“以收定支、收支基本平衡”的原则筹集资金,由用人单位按照其工资总额的一定比例(最高不超过1%)向社会保险经办机构缴纳生育保险费,建立生育保险基金。女职工产假期间的生育津贴和生育医疗费由生育保险基金支付,实行社会统筹。

六、农村养老保险

根据国务院1990年7月第111次总理办公会议精神和1991年6月国务院《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》[国发(1991)33号],民政部于1991年开始了在有条件地区建立农村社会养老保险制度的工作。1991年初选定山东省的牟平市、龙口市、招远县、荣成市、乳山县为农村社会养老保险首批试点县(市)。

从1994年开始,政策环境得到进一步改善,农村社会养老保险呈现出良好的发展势头。保险覆盖面不断扩大,基金积累初具规模。到1997年底,全国已有28个省、市、自治区的2000多个县(市、区)开展工作,有6000万农村人口(含乡镇企业职工)参加农村社会养老保险,积累保险基金130亿元。

七、农村合作医疗

70年代后期,全国农村合作医疗生产大队(行政村)覆盖率达95%左右。但是,进入80年代,农村合作医疗大面积解体,跌入低谷。到1988年,农村合作医疗在全国覆盖率下降到5%左右。造成这种现象的原因有很多。所幸的是,近年来曾经在保证农村居民得到基本卫生服务方面发挥过巨大作用的农村合作医疗再次得到重视。

1996年7月卫生部在河南召开了合作医疗经验交流会。1996年12月中共中央、国务院在北京召开了全国卫生大会,会后发布的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》指出,要积极稳妥地发展和完善合作医疗制度。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度,并逐步提高社会化程度。

据不完全统计,截止到1996年底,全国农村合作医疗行政村覆盖率上升到17159%。

八、优抚安置

优抚工作是一项服务于军队和国防建设的社会工作,也是我国国民经济和社会发展计划确立的社会保障的基本内容。由于优抚工作有着特定的保障对象、特殊的保障政策和特殊的管理办法,因而在整个社会保障体系中是一个相对独立的保障体系。目前我国优抚工作的方针是“思想教育,扶持生产,群众优待,国家抚恤”。

据统计,1979年-1996年,国家投入的优抚经费总额达232亿元。目前中央和地方财政每年投入的抚恤补助经费达到31192亿元,比改革开放初期的1979年增加了9倍多,比“七五”计划末年的1990年增长9616%,比“八五”计划末年的1995年增长3315%,为49万烈属、88万伤残军人、12万多在乡退伍红军老战士和242万在乡老复员军人提供了抚恤补助。

九、社会福利

在计划经济体制下,民政部门兴办社会福利事业的初衷是针对无家可归、无依无靠、无生活来源的所谓“三无对象”的。但是,由于在城市中50-70年代实行了普遍就业政策,到了80年代,“三无对象”锐减。同时,由于多年来对社会福利事业单位的经费开支一直实行国家包揽的政策,而国家的有限财力又不允许作大量投入。这样,直到80年代初,民政部门办的福利事业单位的发展极其缓慢,前景也十分黯淡。

1983年,民政部门开始酝酿城市社会福利工作的改革,提出了国家力量和社会力量相结合,采取多种形式办社会福利事业的新思路。1984年召开的漳州会议,进一步明确了“社会福利社会办”的指导思想,使社会福利事业从单一的、封闭的、由国家包办的体制转变为国家、集体、个人一起办的体制,面向社会,多渠道、多层次、多种形式地举办各种社会福利事业。城乡各种社会福利院都向社会开放,开始接收自费收养人员,这些自费收养人员大多是退休职工中的孤寡老人或者是子女不在身边的老人。民政部门办的社会福利事业单位还积极为社会提供康复服务和门诊服务。同时,民政部门还号召全社会都来参加与兴办社会福利事业,在80年代后期到90年代初,我国的社会福利事业进入了一个大发展的时期。由于社区办的敬老院迅速增加,到1998年末,中国城乡各种社会福利院床位达106万张,收养80万人,比1978年增加了3倍以上。

十、城市最低生活保障制度

1993年6月1日,上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度,拉开了城市社会救济制度改革的序幕。5年多来,这项工作的发展是非常迅速的,大致可以分成两个阶段。

1993年6月-1995年5月为试点阶段。在1994年召开的第十次全国民政工作会议上,民政部肯定了上海的经验,提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标,并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年上半年,已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障制度。

1995年5月至今为推广阶段。1995年5月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会,由上述已经建立了最低生活保障制度的城市介绍经验,并号召将这项制度推向全国。到1995年底,建立这项制度的城市发展到12个;1996年初召开的民政厅局长会议重点研究了这项工作,根据形势的发展作出决定:进一步加大推行最低生活保障制度的力度。1997年9月,国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。《通知》要求:1997年底以前,已建立这项制度的城市要逐步完善,尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作;1998年底以前,地级以上城市要建立起这项制度;1999年底以前,县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度。各地要根据当地实际情况,逐步使非农业户口的居民得到最低生活保障。城市最低生活保障制度的顺利实施对我国社会稳定起到了积极的作用。到1998年底,建立这项制度的城市已经发展到600个。还有1242个县区建立最低生活保障制度,共有332万人得到最低生活保障救济。

纵观中国社会保障制度改革的20年,是激动人心的20年,也是充满曲折的20年。现在社会保障制度改革的总体目标已经明确,最关键的问题已经基本解决,今后主要的任务是逐步落实和继续完善,我们相信,中国社会保障制度改革的终将取得成功。

(作者单位:国家发展计划委员会宏观经济研究院社会发展研究所)

三人富比48国

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