发展型社会政策对我国社会政策建设的启示

发展型社会政策对我国社会政策建设的启示魏亚萍魏亚丽2012-10-25 14:53:28 来源：《新疆社会科学》(乌鲁木齐)2009年3期【英文标题】The Enlightenment of Developmental Social Policy to Social Policy in China【作者简介】魏亚萍，北京工业大学人文社科学院讲师，中国人民大学社会学博士生（北京100022）；魏亚丽，新疆医科大学语言文化学院讲师（新疆乌鲁木齐830011）。

【内容提要】文章在梳理了有关西方发展型社会政策的理论观点及政策实践后，认为发展型社会政策的理论与实践为我国和谐社会的建设提供了有益的借鉴和启示，并对重构新的社会发展政策提供了新的思路和视角。

【关键词】社会政策/发展/和谐社会中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1009-5330(2009)03-0094-04社会政策是国家或政府为实现社会公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。

胡锦涛同志指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。

面对改革和发展中出现的众多社会问题，我国应该积极地发展与国情相适应的社会政策，在科学发展观指导下的和谐社会建设实践需要怎样的思路来设计我国社会政策的具体制度和机制，这是亟须解决的问题。

一、发展型社会政策的主要理论观点1.发展型社会政策产生的背景凯恩斯早在20世纪30年代就说过：“人类的政治问题是要把经济效益、社会公平和个人自由这三样东西结合起来。

”①随着社会的发展，世界各国的社会政策体系发生了戏剧性的变化，从选择强调“公平”的普惠式福利政策引致政府沉重的福利负担而受到批判，到选择强调“效益”的福利私有化道路作为修正，“市场调节”作为主流思想一路凯歌，遍及全球。

但人们很快就发现，市场并没有如许多政策制定者最初所设想的那样，成为解决福利困境的灵丹妙药。

面对世界政治经济格局剧烈变化、不断加深的贫富分化等诸多社会问题，各国政府以及学者们在探索新的福利政策的同时，重新反思了以往的社会福利政策，终于认识到公平、效率和自由这三样东西尽管都是美好的，而片面追求其中任何一种东西都会产生不“美”的结果。

于是社会政策研究者尝试突破这种二元思维模式，寻找新的改革思路，其中以吉登斯的“第三条道路”和梅志里的“发展型社会政策模式”为代表。

2.吉登斯的“第三条道路”吉登斯认为，西方福利制度需要进行巨大的改革，将把消极的福利观转变为积极的福利观，把改革的重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识上，发挥社会各种组织和机构的作用，使它们对福利制度有更积极的贡献。

原来的福利国家将被改革为“社会投资国家”，“社会投资国家的主要原则是：在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”②。

这样社会上也会建立起良性的“风险—安全”关系以及“个人责任—集体责任”关系。

强调社会政策不仅要改善福利，而且要有利于创造财富，将福利消费支出改为教育、培训、创造就业机会等社会投资支出，将消除贫困的协调行动融合到提高经济整体竞争力的战略中去。

另外他还主张使用“福利社会”概念代替“福利国家”的混合福利模式。

3.梅志里的发展型社会政策模式美国学者梅志里是发展型社会政策模式的主要倡导者，其核心思想是强调经济政策与社会政策的融合。

他认为提供福利的方式应该是动态的、积极的，将社会维度纳入发展政策是成功发展的一个先决条件。

“慈善、社会工作与社会行政这些传统的福利手段并没有从宏观结构上把社会福利和经济发展联系起来，而发展型社会政策则是通过有计划的社会变迁来促进人口整体的福利”③，社会政策应该是惠及全民的，而不是仅满足穷人的需求。

他也赞同吉登斯关于社会福利的社会投资导向，认为社会福利可以促进人力资本的发展、减少社会成员参与经济的障碍；应重视社会资本的积累和社区建设，动员各种制度包括市场、社区、国家来提供人民的福利水平。

4.发展型社会政策观点总结综合来看，发展型社会政策具有以下特点：(1)社会政策是生产力，它不是经济发展的负担，对经济发展具有促进作用，强调社会政策与经济的协调发展。

(2)强调社会政策的整合性，认为社会政策的对象是全体成员，将传统救助的特殊对象转变为对个人和家庭福利的提供。

同时，强调处于不同阶段的人都能享受到社会政策的支持。

(3)将社会政策看作是一种社会投资行为，通过再分配政策将社会资源用于人力资本和社会资本的投资，以便改善人的能力，对预防贫困和提高国家竞争力具有根本性的作用。

(4)强调将发展的短期目标和长期目标结合起来，对贫困的“上游干涉”政策。

通过社会政策来影响个人的社会竞争力，从而消除或减少使人们陷入困境的因素，而不是事后补救型的救助。

(5)福利多元化框架下，政府的角色是制定政策和提供资金，实施由第三方来完成。

二、西方发展型社会政策的主要内容1.就业战略政策强调包容2000年欧盟里斯本会议强调社会政策与经济发展的融合目标，建立了就业战略的两个重点领域。

第一，推动更多的社会成员融入劳动力市场，提高市场中的工作职位供给量，从而改善生活质量。

欧盟针对三类容易被劳动力市场排斥的人群制定了具体、积极的社会政策，包括开展富有弹性的老年退休计划和改善工作环境待遇的积极老年就业政策、促进女性就业的带薪产假政策和移民就业政策。

第二，加强人力资本投资，如教育、继续培训等终身学习的社会政策，增加社会成员参与劳动力市场的能力，从而更好地适应社会经济结构变化，打破失业、贫穷和社会孤立形成的社会排斥的恶性循环④。

2.强调投资儿童、支持家庭的社会政策帮助儿童、支持家庭的社会政策是发展型社会政策的“上游干预”反贫困政策，以区别于传统的剩余型福利制度的“下游干预”⑤。

有研究表明，在贫困家庭长大的儿童，其受教育机会、学业表现甚至营养状况都受到负面影响，这使他们进入成年后更易面临就业困难和失业。

投资儿童的社会政策不仅被认为是切断贫困代际转移的措施，也是提高国家劳动力素质和竞争力的策略。

另一方面，发展型社会政策区别于传统社会政策的一个重要变化是，社会政策的帮助对象不止是特殊的弱势群体，而是所有的家庭和个人。

英国政府鼓励雇主制定有利于职工行使家庭责任的家庭休假制度和弹性工作时间安排，使得劳动者有时间参与家庭照顾，实现工作与家庭责任的平衡，保证家庭功能的正常发挥，提高家庭生活质量，从而降低婚姻不稳定因素的影响。

发展型社会政策更强调从预防的角度为普通的非贫困家庭提供帮助，而不是在家庭功能受到影响后给予的补偿性帮助。

从时间策略来看，发展型社会政策关注更多的是中长期发展政策，而非短期的救助、帮助政策。

3.倡导福利多元主义，实现社会政策与经济政策的融合多元福利模式是相对于福利国家体制和福利私有化二元对立而选择的折中模式。

发展型社会政策要求政府在整个福利体系中仍然居于主体地位，承担最基本的责任，同时其他组织、企业、社区、家庭和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并分担责任。

在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制，从而提高项目运行的效率；政府使用购买服务的方式代替过去的财政拨款方式，扩大服务对象对福利机构的自由选择。

通过使用者的付费一方面体现个人的责任，另一方面也增加福利机构的资金来源，减少政府的财政负担。

三、发展型社会政策与社会主义和谐社会的建设1.发展型社会政策为我国社会发展政策提供了新的思路和视角发展型社会政策既不只追求社会公正，也不只追求经济发展，而是要求我们所追求的发展是作为公正的发展，追求的公正是在发展中实现的公正。

由此可见，发展型社会政策与科学发展观为我国和谐社会的建设提供了科学的发展理念，对于我们反思现行社会福利制度，重构新的社会发展政策提供了新的思路和视角。

建设社会主义和谐社会需要建立既强调社会公平又与经济政策相融合的社会政策，而发展型社会政策所倡导的正是促进经济发展的社会政策理念，这种将经济发展与社会公正结合起来的思路正是科学发展观所倡导的，也是和我国和谐社会建设相一致的科学发展理念。

2.发展型社会政策是实现和谐社会建设目标的具体方式第一，发展型社会政策是实现社会公平分配、缩小收入水平差距及城乡协调发展的调节剂。

发展型社会政策以促进社会公共利益为基本目标，所有公民都是其福利保护的对象，强调社会政策的整合性，而非分离性的，这就将传统救助的特殊对象转变为不同阶段的人都能享受到社会政策的支持。

它不但“有利于广泛的社会团结，也通过对弱势群体利益的补偿，使他们共享社会进步的成果而减少社会矛盾和冲突，从而有利于良好社会秩序及和谐社会的建设”⑥。

新中国成立以后长期存在的城乡二元结构体制，在社会政策方面强调城市社会政策的发展，忽视了农村社会政策的建设，割裂了社会政策的整合性，使得城乡差距不断扩大。

2006年在中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，从制度层面，即“加强制度建设，保障社会公平正义”的角度再次提出构建和谐社会要“完善社会保障制度，保障群众基本生活”。

通过对社会保障制度的内涵和外延的明确说明，即“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”，使得“发展型社会政策成为和谐社会建设的具体操作模式。

”⑦第二，发展型社会政策重视维护个人生存和发展的权利，倡导通过个人能力发展来消除贫困，“对于弱势群体问题的解决更具有根本性的意义”。

当前我国的社会政策多属于救急型政策（如“最低生活保障制度”），受助者被动接受救助，只“输血”不“造血”，并不能真正摆脱贫困的陷阱。

而发展型社会政策强调人力资本投资，认为良好的教育和健康的身体不仅能直接地提高生活质量，而且有助于提高个人的“造血”能力，从而获得更多收入以摆脱贫困和受排斥的境况。

胡锦涛同志在十七大报告中提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，而惠及全民的医疗、教育及就业的社会政策的制定也成为我国政府以改善民生为重点的社会建设任务。

3.坚持科学、可持续的发展观，关注中长期社会政策的制定过去我们对于社会政策合适与否的衡量标准总是停留在稳定、效率和再分配这三个短期目标上，而忽视了以抵御风险和可持续发展为目标的中长期社会政策建设。

德国社会学家贝克针对全球化的不断推进，提出了“全球风险社会”⑧的概念。

随着市场化、全球化进程的不断加快，中国也毫不例外地进入到这个风险社会中。

再加之教育、医疗、住房的市场化改革给社会成员增加了大幅经济负担，许多家庭长期处于透支性消费状态中。

而生活风险过大无疑不利于和谐社会的建构，因此政府应关注体现中长期战略目标的社会政策的建设，以增强防御风险的能力，使和谐社会的建设得以顺利进行。