撤点并校政策发展及反思

撤点并校政策发展及反思2001年我国正式开始在全国范围内进行农村中小学布局调整运动，这项教育运动涉及全国7亿多农民、1.27亿农村义务教育在校生、752万农村专任教师[1]，在历经十余年后于2012年宣告结束。

撤点并校政策是我国农村中小学校布局调整中的核心政策，笔者从撤点并校政策的演进过程出发，对撤点并校政策变迁进行历史梳理，并根据政策实施过程中效果的客观分析来找出每种效果产生的原因，以期对今后科学合理的布局农村中小学校提供有益帮助。

一、撤点并校政策演进历程农村中小学布局调整早在20世纪90年代末就已开始进行，但是国家在全国范围正式颁布实行是在2001年，由于调整中出现一系列问题，2012年教育部宣布暂停。

“撤点并校”作为农村中小学布局调整的一个具体的调整措施，撤点并校政策变迁是一个持续的,渐进的过程,该政策随着农村中小学布局调整工作的全面正式开始而进入公众视野，该政策的变迁大致经历了酝酿—起步—调整—暂停四个阶段。

（一）撤点并校政策的酝酿阶段进入20世纪90年代以来，我国基本上完成了扫除青壮年文盲及基本普及了九年义务教育的双重任务，农民子女基本上接受到九年义务教育，在此基础上农民子女接受教育的要求进一步提高，农村家长迫切期望其子女能够接受与城镇孩子同等质量的的教育，享受更为优质的教育资源，这样对我国农村地区中小学进行重新布局调整，优化整合农村中小学校教育资源势在必行。

而此时我国农村中小学大部分仍实行的的是“乡办初中、村办小学”的分散办学的模式。

这种办学格局很大程度上与各地农村学龄儿童的数量不匹配，农村很多规模过小的中小学和教学点出现，造成农村教育资源的浪费同时不利于形成规模效益，农村教育资源得不到最大限度的利用。

并且90年代我国的社会结构也发生了深刻的变化，城镇化的进程加快，然而我国此阶段的农村教育发展远远落后于城镇化的进程，农村教育尤其是义务教育的教育质量与城镇化水平不适应。

尤其是1998年，我国多数省份开始在农村地区进行乡镇机构改革，改革主要围绕着减人、减事、减支来进行并乡、并村、并校[2]。

撤并学校主要是撤并农村乡村管理下的初中和小学在部分农村地区开始实行。

迫于这些方面的压力，1998年《国务院关于加强大中城市薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》中规定：对一些办学条件和水平在短时间内难以有明显改变的薄弱学校，予以撤销或与办学水平较高的学校合并[3]。

基于这些中央部门出台的文件，我国部分地方政府及教育主管部门开始了农村中小学布局调整，而撤点并校政策作为农村中小学布局规划的一个具体实施策略，此阶段我国部分地方也开始对农村地区一些教学质量较差的中小学、人数较少的教学点进行撤并。

此次农村撤点并校政策在东部的发达地区首先试行，撤点并校实施过程中，各级地方政府以农村义务教育阶段学校的撤并为重点，初步整合了当时的农村地区教育资源。

农村中小学撤点并校主要还处于各地的具体尝试性实践,只是对当地的教育资源进行优化、小范围内整合农村教育资源，这一阶段的撤点并校属于可控范围，其积极面得到发挥，如实现了农村教育资源优化配置、提高了地区教育效益和质量、减少了教育支出。

为后来的农村学校布局调整做铺垫，属于撤点并校的酝酿阶段。

（二）撤点并校政策的起步阶段近年来随着义务教育整体工作的深入开展，农村义务教育的改革日益成为教育工作的重中之重，农村撤点并校受到国家的关注。

然而，长期以来的二元城乡结构以及农村地区一直是小学是由村级办学,初中是由乡级来办，使得各地政府及教育主管部门无法均衡城乡间的教育资源，农村学校的教育质量堪忧，县城学校与乡村地区学校学生所受的教育质量越发不平衡；而2001年我国对农村实施税费改革，“以县为主”的财政、管理体制，通过撤点并校来减少教育开支成为各地政府的首选；更为重要的是政府在此时期强调要兼顾大中小城市以及小城镇的协调发展，解除对大城市的发展限制，推动城镇化的加速发展。

新型城镇化政策的影响下，进城务工人员不断增多，随迁子女的数量也成倍增长，农村中小学学龄儿童、少年数量迅速减少。

基于时代需要及此前我国撤点并校工作的成功开展，2001年5月，出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将调整农村义务教育学校列为一项重要工作，并指出应：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。

按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。

农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学[4]。

这一年国务院在全国基础教育工作会议上把撤点并校政策作为目前义务教育工作的重点工作。

至此，各地政府纷纷响应中央号召，开始制定本地区的撤点并校规划，标志着全国范围内大规模农村中小学撤点并校开启，我国农村撤点并校政策正式进入起步时期。

上述政策使得这一时期农村中小学撤点并校在范围和深度上都达到新的高度，然而由于中央教育部门没有给出明确的“监管条例”和“撤并程序”，地方政府面对上级行政部署的巨大压力及部分地区政府教育主管部门效率优先的价值追求占据了其主导地位，实际操作中没能严格按照要求实行。

一些地方中小学校撤并的速度和规模让人咋舌，如内蒙古是全国推行学校布局调整较早的省份之一，其小学数量由1995年的13645所减少到2010年的2996所减幅达到78%，教学点数量由8809个减少到466个减幅达到95%[5]。

“高指标”、“一刀切”、“运动式”等不顾实际的盲目撤点并校行为催生了大班额班级和巨型学校，农村中小学校教学质量降低；造成农村学子上学远、上学难，存在安全隐患；家长、老师负担加重；由于资金投入不足，造成寄宿制学校各项配套设施不齐全，农村辍学率回升等问题。

（三）撤点并校政策的调整阶段此阶段我国政府主张以大城市为依托，中小城市发展为重点逐步形成辐射作用大的城市群，新型城镇化保持匀速发展[6]。

这也意味着农村中小学学生的减幅基本保持稳定。

因此农村中小学的撤并工作也应进入调整时期。

2001年至2005年，我国全国范围内大规模的农村撤点并校工作深入开展，部分地区出现了“高指标”、“一刀切”、“运动式”等不顾实际的盲目撤点并校行为，带来的系列问题开始引起了国家和教育部的关注，因此对问题进行有意识的政策修正。

农村中小学撤点并校政策的进入调整时期。

2006年，教育部先后发出《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》和《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》,指出地方政府应根据本地区的实际情况，实事求是的落实撤点并校政策。

同时，又一次严令各地方教育部门在科学合理撤并农村中小学的同时，要保留一些必要的完小和教学点。

依据我国此阶段出台的相关政策文件及召开的相关会议，国家教育部这一时期对撤点并校政策采取的是有意识的调整态度。

试图通过下发相关的政策纠偏文件，来纠正此前工作中出现的一些盲目冒进行为[7]。

进而引导各地方政府根据各地实际情况因地制宜的制定撤点并校政策。

然而在此前强大的撤并惯性下，农村义务教育学校依旧较大规模的消失，学生上学远等问题更是普遍存在。

这一阶段，在政府一系列的调整政策的指导和引领下，一定程度减少了撤点并校过程中出现的问题，农村中小学撤点并校工作取得了积极效果。

但由于部分地方政府对中央关于农村中小学撤点并校政策认识不到位，农村撤点并校过程中出现的问题依然严峻，部分地方政府官员将农村中小学撤点并校政策视为提高其政绩的途径,追求撤并的数量与速度，给农村中小学撤点并校工作带来了诸多不便。

为国家教育部暂停农村中小学撤点并校政策埋下了伏笔。

（四）撤点并校政策的暂停阶段在撤点并校工作深入开展的同时，校车事故增多、农村辍学率回升、上学难度增加。

很多地方出现了盲目撤并、一刀切等不切实际的做法。

盲目撤点并校导致很多合并后的中小学的规模不足以承受现在的学生数量，各种软件硬件设备都不符合要求。

撤点并校工作在很大程度上偏离了该政策的本意。

为了实现教育均衡发展、提高教育质量，国家在衡量利弊得失，权衡教育效率与教育公平，于是制定了暂停政策。

2012年4月，为减轻农村少年、儿童上下学过程中的交通风险，国务院签发了《校车安全管理条例》。

同年9月，国务院出台了正式的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”，“已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划，按程序予以恢复”[8]。

一系列的政策文件及各地方政府的行动，表明了我国农村中小学撤点并校工作落下帷幕，也标志着自1998年起，持续了10余年的“撤点并校”政策告一段落。

作为农村中小学布局调整工作核心的撤点并校，其政策经历了酝酿、起步、调整、暂停四个阶段。

国家制定的撤点并校政策其演进历程也可以说明此政策是在各利益主体博弈的结果。

这也给予我国中央和地方政府在今后的农村中小学撤点并校以深刻的启示。

二、撤点并校政策反思回顾十余年的撤点并校政策的演进，带给社会许多思考，对撤点并校政策变迁进行反思对今后更合理的规划农村中小学校十分必要。

我国农村中小学撤并工作的初衷是对农村义务教育阶段的教育资源进行重新分配，从而巩固、提高农村义务教育水平和质量。

实质上撤点并校政策演进是各利益相关人员利益博弈的过程，该政策的演变主要遵循“矛盾—调和—短期平衡—新的矛盾—调和—新的平衡”模式[9]。

利益相关者的利益争夺是撤点并校政策演进的主要动力。

1.促进了农村教育资源的合理配置实现农村义务教育资源的合理配置是撤点并校政策实施的最初目标。

教育资源的优化配置是指在原来教育资源总量不变的基础上，实现学校硬件及软件质量的提升。

首先是学校基础设施建设，通过撤并规模过小教学质量差的“麻雀学校”，地方能节省一批教育资金，可以直接用来更新教学设备，改善新学校的办学条件。

而且可以把撤并学校的很多可以移动资源，向乡镇或其他村落中心学校进行集中。

其次是师资队伍建设，师资在教育资源中占据很大分量，撤点并校解决了农村很多中小学存在严重的师资问题。

2.农村办学形成了集中办学的规模效益撤除规模小的“麻雀学校”和教学点，使农村分散的教育资源集中，这样撤并后的学校师资及学校的硬件设施都得到集中和提升，农村学校的校均规模増大，促进了教育资源的优化配置，有利于农村中小学校形成规模效益。

3.撤点并校政策对学生利益的损害首先是安全问题。

对于走读生而言，由于大量农村中小学及教学点被撤除，使得学生上学距离普遍变远，然而我国农村绝大部分地区没有合格的校车及专业司机，再者农村陈旧的安全意识也使得学校跟父母对学生安全问题不重视，这使得学生上学交通安全问题频发。

对于寄宿生而言，远离亲人，学生缺乏来自亲人的情感关怀，心理问题日益增多。