街道和社居委职能的定位与复位

收稿日期：２００８－０６－１５
作者简介：金飞燕，合肥市包河区芜湖路街道党工委副书记、办事处主任；合肥市委党校第三十期青干班学员。

《中共合肥市委党校学报》２００８年第２期学思札记
随着我国市场经济体制改革和行政体制改革的深入，国家、市场和社会逐步分离，社会的自主空间不断扩大，传统的纵向单一性的社会结构逐渐向横向结构转变，单位制日渐弱化。

单位体制的消解促进了社会组织功能的分化，导致社会事务大量涌现、重新洗牌并逐渐回归社会，越来越多的单位将其承担的社会职能分化出来，街道和社区成为承接社会职能的重要载体，政府行政管理的重心也开始向街道、社区管理转移，街居工作越来越受到各级政府的重视。

一、街道和社居委职能定位及职能履行现状
１９５４年１２月，全国人大常委会通过了两个
与城市基层相关的法律）———《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。

１９８９年，《
城市居民委员会组织法》代替了后者，而与之伴生的《街道办组织条例》却一直沿用至今。

根据这两个法规，街道作为政府的派出机构，代表政府来
实现国家对社会的监管、控制及服务职能；社居委作为法定的群众自治组织，代表全体居民的利益，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的职能。

伴随着城市管理重心的下移和所谓“属地原则”，政府越来越多的行政事务都是通过街道和社居委开展和落实的。

据合肥某街道工作人员的梳理，街道工作分五大类，１３８项，主要包括城管爱卫、综合治理、计划生育、劳动保障、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等。

其中，社居委承担的工作中有８０％以上是街道分配的行政任务。

因此，导致街道办事处与居委会实际上形成了双向依赖的行政隶属关系，居民也把居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把居委会看作是政府向基层的延伸力量。

这样，就造成事实上的社居委行政化，难以获得居民的认同和信任，居民的认同感和参与意愿不足。

街道和社居委职能的定位与复位
金飞燕
（合肥市包河区芜湖路街道办事处，合肥
２３００２２）
［摘要］街道和社居委作为城市管理和服务的基层组织，目前承担了大量的城市管理
事务，但仍与社会经济的发展及人民群众的需求存在诸多的矛盾。

本文认为应该遵循责名求实这一简单的路径，将街道和社居委的职责、定位予以明确，然后再求其角色之复位，这一定位与复位的过程既是城市管理改革的过程，又是在既有法律框架内的一种理性抉择。

［关键词］街道社居委定位复位城市管理
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由于目前在社区这一层面上尚未形成完善的整合结构和协调运行机制，因此，街道不得不直接承担和具体从事各项社区操作性事务，而弱化了本应承担的规划管理、目标管理、检查监督及考核管理等综合性和协调性的职能。

此外，在过去单位制下，居民从单位获得资源、收益、地位、身份和福利等，因此对所在单位有强烈的依附和归属感，单位意识根深蒂固，而对居住的社区则缺乏认同与参与意识；而且，居民参与社区事务需要拥有一定的条件，包括一定的时间、知识、能力以及一定的经济基础。

缺乏时间和精力也是社区中的中青年人对社区事务关注较少、参与社区活动不积极的原因之一。

再加上一些上级政府部门在给街道和社居委下放责任的同时，却将利益和权力留在自己的手中，进一步导致基层组织“责权利”的严重失调，基层公共服务的制度跟进明显滞后于社会经济发展进程。

街道和社居委在履行职能过程中严重偏离原来的轨道，与社会发展和群众的需求不相适应。

二、街道和社居委职能的复位
解决目前街道、社居委在社会事务管理与服务中不能满足社会和居民需求的矛盾，最关键的是要依据《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》的相关规定，让街居职能重新复位。

（一）转变街道职能，提高行政效率，降低对社居委代理行政的需求
政府要进一步简政放权，强化基层的管理和服务权力，推动工作重心下移。

按照“条块结合、以块为主、条专块统”的原则协调与上级行政部门的关系，遵循“政企分开、政事分开、政社分开”和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，理清基层工作职责，提高街道行政效率，使政府“还权于民”，同时又可以从靠市场机制和社会自治能解决的繁锁事务中解脱出来，推动社区管理的社会化。

（二）回归社居委定位，提高居民认可度、利益相关度和参与度，让社区成为利益共同体
１、强化社区居民的利益参与意识。

利益是参与的最重要的驱动力。

当社区居民感到社区与其利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会积极参与社区事务；反之则会出现不参与或假性参与的现象。

只有当社区成员的利益能够在社区得到充分的体现和保障时，社区自治才能有牢靠的基础。

２、强化社区自治的动力机制。

行政化倾向是当前社区自治面临的重大挑战，也是阻碍社区自治的重要因素。

行政化的后果之一是社居委的自治功能弱化了，其日常工作主要是部署和组织完成政府下达的各项行政任务，而不是根据实际需求为社区居民提供服务。

从权力来源上说，由于选举流于形式或直接参与不足，社居委的权力实际上仍来源于政府，而不是社区居民的授予，难以得到社区成员的认可。

由此，社区居民与社居委之间难以建立充分的互信关系，缺乏参与社区治理的积极性。

要改变这种状况，就必须以社区自治为核心，放弃强办行政管理，致力于培养居民的自组织能力。

同时努力探索驻社区单位和非政府组（织即中介组织）参与社区自治的经验和方法。

在日常事务中，要建立健全各种决策机构和制度，做到法律落实、制度完善、程序规范，从而在社区居民心目中真正树立起“主人”的意识和观念，积极主动地参与社区管理。

３、强化社区财政的保障制度。

通过争取政府财政支持、社会福利金资助和社会捐赠的方式，筹集资金，建立社区管理的财政体系。

政府要将绿化、环卫、治安、人口普查等条条部门的专项收费或工作量较大的临时性突击任务，一律按照“费随事转、财随责走”，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱，减轻社居委负担。

总之，必须建立适应社会主义市场经济体制
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要求的社区管理体系，理顺政府部门、街道和社居委的关系，明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门对社区居委会给予业务指导而不是行政干预、提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社居委的组织和引导下依法进行自我管理，进而建立和完善“条块结合、以块为主，分工科学、协作有力”的新型社区管理体制和运作机制。

（三）发展社区中介组织，形成社居委、社区中介组织和社区居民相融合的社区管理体制街道办和社居委是社区管理中的主要力量，但仅仅有街道办和社居委是不够的。

随着社会主义市场经济体制的不断完善，社区中介组织已成为促进经济和社会事业发展、完善城市管理的一支不可缺少的重要力量。

社区中介组织是社会组织、社区居委会或居民个人为满足社区居民物质和文化方面需求而自愿举办的，主要在本社区地域内活动的，以自我管理、自我服务、自我教育、自我娱乐为宗旨的公益性（或互益性）群众组织，是社区建设的重要参与者和组织者，是沟通政府和居民的桥梁。

由于我们对社区中介组织的培育不够到位、社区中介组织自主发展的意识不强，加上对其缺乏有效的监督评估机制，目前社区中介组织发展十分缓慢，自治性差，自主能力不强，官办色彩严重。

所以，我们要培育社区中介自治组织，以填补政府退出后造成的权力管理的真空。

１、组织、扶持一些提供社区缺口服务的中介组织：一类是党和政府认为交给社会办更有利的事务，如某些社会调查和方案制订、某些政府服务事项和审查评估工作等；二类是社区企事业单位急需的服务，如企事业办公人员生活文化服务、企业公关服务、公共综合服务等；三类是特殊人群，如老人、儿童、青少年的特殊护理、心理疏导、纠偏等服务；四类是特殊维护修理和应急抢修服务；五类是社会少有的微利、平利便民服务。

２、积极促成四类中介组织发挥作用：一是民间社团，包括各类协会、促进会、联谊会等；二是基金会，如慈善基金会、教育发展基金会、老年基金会等；三是民办公益性企业，如民办学校、医院、养老机构等；四是服务类中介组织，如社区服务中心、家政服务所等。

要本着“存者整合、缺者扶持、汇源成流”的方针，培育社区中介组织。

让公民和公民性的社区组织以主体姿态，以自助、自治的方式组织起来，参与社区管理，参与社区矛盾的解决。

３、通过多元化投资，社会共同参与，增强社区中介组织的活力。

在最大限度实现社区资源共有、共享的前提下，大力鼓励发展公益性、服务性、社会性的社区中介组织。

同时在公共财政框架体系不断完善的过程中，积极争取将现行的政府向社区中介组织购买服务体制中分散的财力纳入到公共财政体系中，从而为政府向中介组织购买服务制度的实施提供稳定的财力保障。

这可以以经费投入方式直接实现，或通过政策、资源支持等间接方式实现，也可以建立社区中介组织基金会募集。

参考文献：
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责任编辑：马俊
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