民主集中制贯彻执行中存在的问题

民主集中制贯彻执行中存在的问题、原因及对策

民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，也是科学的合理的有效率的制度。这一制度能否得到正确地贯彻执行，直接关系到党和国家事业的兴衰成败。因此，认真研究分析当前在贯彻民主集中制方面存在的问题及其原因，并根据新形势、新要求，采取新的对策，对于进一步加强党的建设、改善党的领导，有着十分重要的意义。

一、民主集中制贯彻执行中存在的问题及其原因

党的十一届三中全会以来，我们党在恢复和健全民主集中制方面做了大量工作，使这一制度在改革开放中不断充实和完善起来。从目前情况看，党的各级组织贯彻民主集中制总体上讲是好的，但也存在不少问题，应引起高度重视。违反民主集中制的现象，概括起来，主要有以下几个方面。

一是独断专行、个人说了算。其表现是：对重大问题的决策和重要干部的任免，本来应该召开正式会议，集体讨论，按少数服从多数作出决定，但有些领导同志却根本不召开会议讨论，或虽提交会议讨论，也只是走走过场，最终按自己的意志决定。

二是各行其是，不执行决议。其表现是：多数人集体决定了的事情，有些人我行我素，拒不执行，甚至“你有政策、我有对策”，阳奉阴违，另搞一套，致使集体讨论作出的决定、决议无法实行。这里既包括委员会的成员不执行自己参与制定的决议，

也包括下级组织对上级组织以至中央的决议、决定拒不执行。

三是程序倒错，运行机制紊乱。其表现是：对于决策，本应按照正常程序，决定前认真调查研究，争取各方面意见；决策中反复酝酿，充分讨论；决策后无条件执行。但事实上却是搞临时动议，未经充分酝酿讨论，仓促草率地作出决定，而在执行时又议论纷纷，使决策无法贯彻执行。

四是混淆体制，使用范围不清。主要表现是：在实行委员会制的地方，应该按民主集中制的少数服从多数决策，但有些领导同志却把首长负责制的决策机制搬到委员会中来，搞重大问题书记拍板、一锤定音。还有一种情况是实行首长负责制的地方，决策时应该在大家充分发表意见后首长及时拍板，但有些领导同志却一味等待多数人的意见统一。前者导致了个人专断，后者影响了工作效率。

民主集中制贯彻执行中存在的这些问题，原因是多方面的，也很复杂，除一般历史和社会的根源以及环境条件外，比较直接的内在的原因主要是：

1.民主集中制教育不到位。对于民主集中制的教育，在我们党内应该说是相当重视的，但教育的力度不够。长期以来，对民主集中制的教育文件传达多，系统教育少；原则说教多，分析解惑少；书本灌输多，通过实践予以观念渗透少。在教育宣传上虽然投入了很大精力，但是效果不能令人满意。

2.民主集中制制度不健全。我们党对民主集中制的制度条文

规定不少，这里的主要问题是有关制度在某些方面还比较笼统、抽象，或者说界限不具体、不明晰、缺乏可操作性，特别是对实行程序缺乏系统、严密的规定。与此相应的监督制度也不健全。这是民主集中制得不到有效贯彻执行的一个重要原因。

3.民主集中制理论不完善。我们党关于民主集中制的理论，在很多方面是科学的明确的，但仍有不完善之处。有些理论，由于我们缺乏深入的研究，致使一些理论观念、基本概念都未能给予准确、具体的科学界定，以致常常被误解和曲解。在理论研究上，我们长期以来重视规范研究，轻实证研究；重抽象研究，轻具体研究；且研究基本上停留在对党的有关决议、规定的阐述上，理论研究不深势必导致认识上出现偏差，实践操作中出现倾斜，民主集中制也就势必不能得到有效地贯彻执行。

4.民主集中制的实施环节抓的不实。对于民主集中制的实施环节，我们党是明确的和重视的，问题在于抓的不够。比如：对于发扬党内民主，强调了发扬民主的重要性，但对具体落实缺乏相应的硬措施；对于维护中央权威，虽然也是反复强调，但对那些“上有政策、下有对策”的事仍然制止、纠正不力；在坚持集体领导和监督执纪方面仍然是薄弱环节。可见，民主集中制的实施环节抓的不好，也是影响民主集中制有效贯彻执行的重要原因。

二、确保民主集中制贯彻执行的对策

江泽民同志在党的十五大报告中指出：“在市场经济条件下，

民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。”（注：《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》第48页。）如何通过完善和发展民主集中制，以达到有效地贯彻实施，我认为应采取以下几个方面的措施：

（一）深化民主集中制的教育

第一，深化民主集中制重要性的教育。要把民主集中制能否得到贯彻执行提到有关党和国家前途和命运的高度来认识。国际共产主义运动史和我们党的历史一再证明，民主集中制坚持的好，我们的事业就兴旺发达，否则就会受到挫折。正如邓小平所说：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”（注：《邓小平文选》第1卷，第303页。）因此，正确认识坚持和发展民主集中制的重要性和必要性，对于增强党员特别是领导干部坚持、发展和贯彻民主集中制的自觉性和责任感，有着重要的意义。

第二，深化民主集中制基本理论的教育。要把民主集中制作为一个系统的理论来把握。一要认真学习马克思主义经典作家关于民主集中制的论述，深入了解民主集中制的由来和发展，充分认识民主集中制在建党原则上的重大意义；二要深入学习《党章》、《关于党内政治生活的若干准则》和党中央有关民主集中制的一系列条文规定，掌握民主集中制的具体内容和规范要求。这是完善和发展民主集中制的前提和基础，也是正确贯彻民主集

中制的前提和基础。

第三，注入现代文化教育。民主集中制作为现代文化的一部分，要根植于人们的头脑中需要现代文化的铺垫，没有一定的现代文化素养，就很难确立民主集中制观念。比如，在党员干部头脑中，封建传统文化影响较多，现代文化知识较少，就会自觉不自觉地以人治、专制的面孔出现，做出违背民主集中制的事来。因此，大力加强对党员、干部现代科学文化知识的教育，使党员思想观念适应现代社会的发展，这是确立民主集中制观念的必不可少的条件。

第四，教育中要旗帜鲜明地反对对民主集中制的错误认识和贯彻执行中的错误倾向。在是否要坚持民主集中制问题上，前一个时期曾出现过四种错误认识。一是“过时论”，认为民主集中制是战争年代和计划经济的产物，已经不合时宜；二是“对立论”，认为民主集中制与市场经济的要求是相悖的、对立的；三是“替代论”，主张实行首长负责制代替民主集中制；四是“淡化论”，受国际影响，认为对民主集中制应逐步淡化。这几种观点虽然说法不同，但目的是一致的，都是要取消民主集中制。实践证明，这些认识都是错误的有害的，必须予以澄清和批判。同时，还要教育党员、干部高度重视民主集中制执行中存在的个人专断和极端民主化两种错误倾向，深刻认识这两种错误倾向的严重危害性，以便在工作中认真加以纠正，以保证民主集中制的有效贯彻执行。

（二）健全民主集中制的制度

健全民主集中制的制度，是完善和发展民主集中制的题中应有之义，也是贯彻民主集中制的重要保证。邓小平指出，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。过去执行民主集中制方面发生的各种错误，究其原因，主要是因为“没有形成严格的完善的制度。”因此，加强制度建设十分必要。

健全民主集中制的制度，根据当前制度建设的现状，今后，一是要继续健全完善民主集中制的基本制度；二是大力建立健全民主集中制的具体制度；三是努力探索在新的不同经济组织和机构中，党组织贯彻民主集中制的具体制度和程序。加强制度建设的一个基本目标，就是建立健全一套保障民主集中制贯彻执行的法规制度。可以设想就民主集中制制定一个专门条例，形成严密的制度体系，使民主集中制进一步规范化、程序化，具有可操作性。

健全民主集中制的制度，应注意解决好三个方面的问题，一是解决制度中不尽完善的问题，使制度具有完整性。比如对集体领导制度，应着重探索、改进集体决策的程序、方式，不断丰富制度的内容，使之与市场经济的快节奏、高效率相统一。二是解决制度过于原则化的问题，增强制度的可操作性。在这个问题上，应着重研究有关民主集中制贯彻执行的程序性规定，比如决策程序，就要明确对议题的确定、会前准备、议事规则、表决方法、决策的实施和监督检查等。这样执行起来就会有较强的可操作

性，便于把制度的内容落到实处。三是解决制度类别不分问题，使制度具有层次性。由于在市场经济条件下，党组织所处的地位和任务不尽相同，所处的层次也不完全一样，环境和条件也有差别，所以，要研究探讨不同层次、不同类别的贯彻民主集中制的具体制度。这样才能使民主集中制不致于流于形式而得不到贯彻。

（三）完善民主集中制的理论

第一，正确认识民主集中制的含义。从民主集中制的基本内容来分析，关于民主集中制的实质，应该理解为少数服从多数。比如，在四个服从原则中，少数服从多数是基础；在民主选举原则中，少数服从多数是前提；集体领导，也是要服从多数人的意见等等。可见，没有少数服从多数就没有民主集中制。从违反民主集中制的表现看，不论是独断专行、个人说了算，还是分散主义和极端民主化，包括违反民主集中制的运行程序等，从本质上讲，都是违背少数服从多数原则的。既然少数服从多数是民主集中制最本质的规定性，那么，关于民主集中制的含义可以概括为：民主集中制是以少数服从多数为基础的集中制。这样界定民主集中制，其实践意义就在于只要我们在贯彻执行民主集中制时，抓住少数服从多数这一最本质的规定性，就能使其得到较好的落实。

第二，明确阐示民主集中制的运行程序。过去，一般把民主集中制的运行程序解释为民主、集中先后相继的两个阶段，这在

理论上是不科学的，在实践上也无法运作。从理论上讲，民主集中制的运行程序应分为准备、决议、执行三个阶段。准备阶段，即作为某项决定，在正式召开会议之前，进行认真调查研究，征求各方面意见，酝酿协商，形成决定、决议的草案阶段；议决阶段，即准备工作做好之后，召开正式会议对议题或议案展开讨论，各抒己见，然后按一人一票的原则进行表决阶段；执行阶段，即决议一经按多数人意见作出，都要在组织上和行动上服从和贯彻执行，使之见诸于实践的阶段。严格按这样一种运行程序办事，对于党组织的建设、干部任免、领导决策，都有极其重要的意义。

第三，科学界定民主集中制的使用范围。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，这是从整体意义上讲的。一个组织实行什么样的组织制度和领导制度，是由这个组织的性质、任务和领导体制所决定的。不能认为任何性质的组织，都必须实行民主集中制。从领导体制角度看，实行委员会制的地方，委员会的形成和委员会的决策，都必须严格实行民主集中制，而实行行政首长负责制的地方，就不是按民主集中制决策，因为行政首长只能为自己的意志负责而不能为他人的意志负责，因而只能按自己的意志决策。当然，行政首长必须有民主作风、走群众路线，这是正确决策的前提。在实行首长负责制的地方，党组织自身无疑要实行民主集中制，是党员的行政负责人，同样要服从党组织的管理和监督。致于要求首长负责制的单位重大问题要集体决策，自然要采取民主集中制的决策方式，但应明确，这时行政首

长只是决策主持人，集体决策，要有集体负责。

第四，要分清民主集中制和群众路线两种领导方法的不同功能和作用。作为领导方法的民主集中制和群众路线，是两个完全不同的概念，有各自不同的内涵，如果混为一谈，在实践中是非常有害的。民主集中制和群众路线的不同功能和作用在于，按民主集中制原则决策时，要求集中多数人的意见，但从认识论的角度看，这个意见不一定正确，有时真理可能在少数人手里，但决不能以个人或少数人的意见正确而否定多数人的意见；按群众路线的方法决策，要求集中正确的意见，而不管赞成这个意见的人是多数还是少数。少数人意见正确，就按少数人意见决策。可见，在贯彻民主集中制时，决不能用群众路线的工作方法取而代之，如果把集中正确的意见强加在民主集中制上，在理论上是欠科学的，在实践上也不利于民主集中制的贯彻执行。从实行范围看，可以理解为，民主集中制是委员会制的决策方法，群众路线是首长负责制的决策方法。

（四）抓好贯彻民主集中制的重要环节

第一，进一步发展党内民主，这是贯彻民主集中制的基础环节。实践证明，民主集中制的贯彻执行程度，归根到底取决于党内民主的现状。因此，确保民主集中制的贯彻执行，首先要解决好发展党内民主这一主要矛盾。进一步发展党内民主，要充分发挥党员在民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面的作用，积极疏通和拓宽党内民主渠道，做到重大事情党内先知道，

重要文件党内先传达，重大问题的决定党内先讨论，重大决策的实施党内先发动，从而增强党员的荣誉感和责任感，调动党员的积极性和主动性。

第二，切实维护中央权威，这是贯彻民主集中制的中心环节。维护中央权威，是民主集中制的一个重大问题，是全党和全国人民最高利益所在。邓小平指出，“四个服从”最重要的是全党服从中央，“党中央、国务院应当是有权威的，有能力的。没有权威不行啊。”（注：《邓小平文选》第3卷，第312页。）维护中央权威，一要在思想上政治上同党中央保持一致，在组织上维护中央的集中统一，在行动上认真贯彻执行中央的方针政策。二要牢固树立全局观念，在局部与全局发生矛盾时，自觉从全局出发，维护国家整体利益。三要正确处理中央和地方的关系，合理划分中央和地方管理的责任和权限，充分发挥中央和地方两个积极性。

第三，严格实行集体领导，这是贯彻民主集中制的关键环节。集体领导，是党的领导的最高原则之一，是党的最根本的领导制度，坚持这个制度，对于发挥集体智慧和领导班子整体功能，提高决策水平和办事效率，有效地贯彻党的路线、方针、政策，具有重要意义。从另一个角度看，民主集中制执行不力，最突出的就是个人专断，不坚持集体领导。因此，必须把坚持和健全集体领导当作贯彻民主集中制的关键环节来抓。坚持和实行好集体领导，一要重大问题由党委民主讨论决定，党委决定重大问题必须

严格执行少数服从多数原则。二要把集体领导与个人分工负责结合好，正确处理班长和委员之间的关系，充分发挥每个成员的积极性和责任心，使党委能够依靠集体的智慧做出比较符合实际的决策，实现正确领导。三是进一步健全党委集体领导的保障机制，对书记和委员的权限、责任进行严格界定，对集体领导的程序进行细化，特别是对于重大问题，既要明确包括哪些内容，又要严格实行表决。

第四，加强监督和执纪，这是贯彻民主集中制的保证环节。监督检查执纪是民主集中制的最终保障机制。只有将民主集中制原则纳入有效监督，违反民主集中制受到检查追究处分的情况下，民主集中制贯彻的其他条件才能发挥有效的作用，形成导向机制。所以江泽民同志指出：“今后务必切实健全严格的党内监督制度，不管什么人，只要违反民主集中制，就要受到批评，破坏民主集中制的，就应该给予必要的纪律制裁。”加强监督，要进一步建立健全党内监督机制，形成科学合理有效的自下而上和自上而下双向监督体系；要建立和完善纪委向同级代表大会负责、接受上级纪委领导的科学管理体制，充分发挥纪检机关在党内监督中的主导作用；要建立健全党内监督与党外监督相结合的制度，鼓励民主党派监督、群众监督和舆论监督。严格纪律，对违反民主集中制的问题，应提醒的提醒，该批评的批评，该处分的处分。执行纪律必须体现刚性原则，使党的纪律真正起到威慑和约束作用。李剑

当前领导班子民主集中制建设存在的问题及对策

作者:3335033369 于2013-07-23 08:29 发表只看该作者

加强领导班子民主集中制建设，是实现党的集体领导，提高执政党的决策水平的重要措施，也是实施党内民主的一贯要求。当前，个别党的领导班子，仍不同程度的存在着贯彻民主集中制不彻底的问题，从一定程度上影响了班子团结，削弱了党的凝聚力和战斗力，必须引起各级党组织和党的领导班子的高度重视，积极采取措施加以解决。

一、存在的主要问题

体现在两个方面，表现为五种形式。

1、发扬民主不充分。一是只要集中不要民主。个别领导摆位不正，把个凌驾于组织之上，搞"一言堂"。二是民主程序形式化。有的领导班子在一些无关紧要的问题上广泛发扬民主，在大事、要事上一人说了算；有的班子虽然对重大事项召开常委会（或党委会）集体讨论，却会前做决定，民主讨论只表决不决策，走过场。"集体讨论，书记拍板"、"书记谈意向，委员齐响

应"等违反民主集中制的做法仍然存在。三是《地方委员会工作条例》贯彻不到位，存在用书记个人意志指导常委会民主生活，用常委会的决定指导全委会，用党委会的决定指导党员代表大会现象，根本上颠倒了书记与常委会、常委会与全委会、全委会与党代会的关系。

2、正确集中不得力。一是不能正确集中。有的主要领导分析、判断、综合驾驭能力不足，对集体讨论意见不能及时进行决断；有的怕影响团结，对班子成员中出现的不同意见，犹柔寡断，不敢集中，不善集中，造成议而不决。二是集体决定执行不力。个别班子成员缺乏全局观念，对班子整体决定存在不同意见时，抵触情绪大，工作不尽心尽力。个别班子软弱涣散，内耗严重，形不成整体合力。

造成当前民主集中制原则贯彻不力，执行走样的主要原因是，各别领导干部和领导班子对新的历史条件下要不要坚持民主集中制，如何坚持民主集中制认识模糊，缺乏对民主集中制重要意义和深刻内涵的全面认识和正确把握。此外，民主集中制方面的具体制度不完善，缺乏强有力的监督保障机制，也是影响民主集中制原则实施的重要因素。

二、主要对策

1、加强民主集中制教育，根本解决思想认识问题。提高思想认识，是在新的历史条件下坚持和完善民主集中制的前提，也是确保各级领导干部自觉坚持和健全民主集中制的首要环

节。要积极开展多渠道、全方位、有的放矢的民主集中制教育。重点加强各级领导干部和领导班子成员，特别是新进班子成员的教育，帮助各级领导干部提高思想认识，树立集体领导的观念，正确理解和把握民主集中制的原则和方法，提高贯彻民主集中制原则的能力。

2、坚持和完善党委工作制度，有效解决作风问题。坚持和健全集体领导，是贯彻民主集中制的关键环节，也是发挥班子集体智慧和整体功能，提高决策水平和办事效率的根本保证。

一要严格执行《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，对违规行为严肃查处，坚决纠正。

二要认真落实集体领导下的个人分工负责制。首先，坚决纠正个人凌驾组织之上的作法，牢固树立班子成员相互平等的观念，充分发挥每位班子成员和全体党员的积极性、主动性和创造性。其次，对集体领导的程序和内容进行细化，对书记和委员的权限、责任明确界定，切实做到事事有人管，人人有专责。

三要进一步健全和完善党委内部的议事和决策机制，提高决策的科学化、民主化、规范化程度。按照"十六字"原则，坚决做到重大决策、重要干部任免、重要建设项目和大额资金的使用由党的委员会集体讨论决定。同时建立健全领导干部责任追究制度，对违反民主集中制原则造成的重大过错认真追究，严肃查处。

3、加强民主监督，切实解决保障机制问题。一是进一

步拓宽监督渠道，健全监督机制，充分发挥党内监督、舆论监督、组织监督的作用，切实解决对领导干部"上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督"的问题，消除监督管理的死角。

二是切实提高领导班子民主生活会质量，广泛开展批评与自批评，及时纠正违反民主集中制的行为。

三是积极探索完善民主集中制的新途径。按照十六大要求，积极完善党的代表大会制度和党的委员会制度，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。

民主集中制执行中存在问题及对策建议

南阳市委常委、秘书长原永胜

2009年08月13日11:27 来源：《理论前沿》

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民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，是党的制度建设的核心，也是各级领导班子建设的永恒主题。党的十六大以来，以民主集中制为重点的党的制度建设得到全面加强和改

善。各级党组织对民主集中制原则的执行情况也较好。特别是对“四个服从”，执行得比较坚决。但是有的地方、有的同志在实践中，确实还存在一些问题，亟须采取有效措施予以解决。

(一)民主集中制执行过程中存在的主要问题。

概括起来，民主集中制执行过程中有“两怕、”“四变”现象：

“两怕”：有的“班长”怕班子成员对敏感议题跑风漏气影响决策,怕充分发扬民主限制自己的权利影响权威，怕反复走程序落下“不敢拍板，不敢负责”的口实；班子成员怕经常发表意见影响“沉稳”形象，怕发表不成熟意见影响能力评价，怕提不同意见落下“不保持一致，闹不团结”的骂名影响进步。

“四变”：一是极个别基层班子主要负责同志独断专行，一人说了算，无视组织原则和程序，班子成员敢怒不敢言，使“班长变家长”。二是个别班子主要负责同志用实用主义态度对待组织原则，搞“上有政策、下有对策”，使“通道变梗阻”。三是个别班子主要负责人对自己关注的甚至涉及自己切身利益的事项，以集体决策的面目出现，用形式上的民主集中制，让个人意见合法化，使“民主变味道”。四是一些班子议事质量不高，民

主集中制成了“民主加集中”，先民主后集中，班子成员发表的往往是没有实质意义的“没意见”、“同意”等所谓意见，影响班子整体效能、乘数效应的发挥，使“乘法变加法”。此外，议而不决、决而不行的问题在一些地方和单位也时有发生。

究其原因，大致有三：

第一，认识不到位。讲理论多，讲方法少；正面引导多，警示教育少；报刊阐释“尊重少数”多，强调民主集中辩证统一、服从多数原则少；要求尊重上级、互相补台多，倡导拿起批评与自我批评的武器，开展积极思想斗争少；要求助手树立大局观念多，强调班长必须认真倾听群众意见少。

第二，机制不健全。对民主集中制的总体要求，党员干部都能熟记于心，正常情况下也能自如运用，但是正向命题多，反向限定不够；抽象规定多，具体规则不够，特别是监督制约机制、纠错机制不够健全，有时还得靠领导者个人的政治修养、民主意识、工作经验来把握时机、火候，不利于班子解决自身问题。

第三，程序有缺失。程序民主、方式规范是民主集中制题中应有之义。实践中各地按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则来运行，有时会因为没有法定程序，自觉

不自觉、有意无意地省略环节。这样从议题确定到表决通过，不能始终如一地形成闭合的、完整的决策链。

(二)进一步加强民主集中制建设的几条建议。

加强民主集中制建设，制度建设是根本，程序民主是核心，宣传教育是基础，监督制约是保证。为此建议：

1.加强宣传教育，奠定坚实思想理论基础。主要是通过宣传教育，使各级党员干部特别是各级领导干部真正掌握民主集中制的基本理论、基本内容、基本要求，增强执行中的自觉性和坚定性。

2.健全各项制度规定，增强刚性约束。建议在已有的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内监督条例〈试行〉》和《干部教育培训工作条例〈试行〉》三个条例的基础上，研究制订《地方党委贯彻执行民主集中制条例〈试行〉》，对民主集中制的程序、机制、范围、方式作出明确规定，以党内法规形式固定下来，便于操作。

3.坚持程序民主，规范权力运行。一是程序。编制出科学决策、民主决策的法定程序和简易程序，并且要有不可逆转、

不易变通的刚性要求。二是内容。按照中发〔2008〕4号文件规定，把“三重一大”即重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用问题确定下来，作为必备内容。三是监督。包括常委会内部监督和全委会监督。具体讲，法定程序要有五个环节：确定议题——论证(社会公示制、听证制、专家咨询)——酝酿——讨论——表决(举手或投票)。对经常性工作或遇特殊情况，如自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和群体性事件，可按简易程序运行：议题确定——酝酿——讨论——决定。

法定程序研究的事项，如得不到应到会人数三分之二同意，必须间隔一定时间后方可再启程序，两次通不过即行放弃。同时，党委常委会每半年要将贯彻执行民主集中制情况专题或在总体工作中单列，向全委会报告，以增强监督的时效性。

文章来源：《理论前沿》2009年第13期