美英两国公务员职业道德建设概览及启示

除此之外，美国的一些由私人发起 的非盈利民间组织机构在对政府公务员 道德进行社会监督方面也发挥了较大的 的作用，如设在芝加哥的“改进政府工 作协会”就是其中最有代表性的机构。
英国公务员职业道德建设基本情况
( 一 ) 建立了一套体系较为完整的公 务员行为准则
1. 严格的考试、考核制度等保证公 务员廉洁。英国有比较严格的文官考试 制度，一律采取公开平等、择优录取的 原则，按照规范的程序，对应考者的能力、 品德和性格等作出评估，对应考者进行 综合评定，确定录选者。英国的考核制 度也非常严格，文官考核每年一次，内 容是考勤和考绩，以考绩为主，对文官 考日常工作都随时进行督察和考核。例 如，签到都有明确记录，偶尔迟到者受 到口头警告，频繁迟到者将受到书面警 告，本人必须作出书面解释。尚未触犯 法律的不良行为要记录在案，严重的或 在调薪提职时受到影响，或可能受到减 薪降职处分。这种严格的考核制制度对 促进文官遵纪守法起了非常重要的作用。
英国善于用灵活有效的教育方式，适时 开展多种多样的教育活动，提高教育的 超前性和预防性。
英国特别重视对公职人员尤其是高 级职员进行廉洁从政教育，讲求廉政教 育和反腐败宣传的实际效果。特别注重 从公众关注的社会热点问题出发，对公 职人员进行道德操守和行为规范的教育， 力图营造一种良好文化氛围，在全社会 推崇廉洁奉公的道德风尚，培养公职人 员廉洁奉献的精神品德，使公职人员养 成自警、自律的良好习惯。
(2) 政府内部监督。英国在政府许多 部门设有内部监督机构，其中最为重要 的有财政部、国家保健署、国内税收局、 工作与养老署和国防部。财政部每年会 对政府机构内部欺诈行为的性质、类型、 原因、金额和追缴方式等提交一份详细 报告，还发布一些指导政府各部防止欺 诈行为的原则 ; 国家保健署设有“反欺诈 与安全管理处”，主要针对国民保健系统 发生的行政管理人员与供药商相互勾结 欺诈国家钱财等严重欺诈行为进行调查。 国内税收署特设一个办公室负责对税收 方面的欺诈行为进行调查，而且署本身 还是一个具有起诉权力的机构，有权自 主提出起诉 ; 工作与养老署除设有专门的 反福利欺诈机构 ( 包括地区性机构 )，还 设有联合工作组，方便与其他政府部门 相互合作 ; 国防部设有反欺诈小组、防务 欺诈分析小组等，主要负责反军备采购 过程中的欺诈和腐败行为。
(3) 监察员。英国的监察员拥有对行 政 机 构 监 督 的 职 权， 分 为 议 会 监 察 员、 地方政府监察员和国家卫生署监察员三 种。议会监察员负责对政府官员 ( 尤其是 高级公务员 ) 的行为进行监督，但其职权 限于公民由于中央行政机关的不责监督国家卫生署系统的不 良行政行为。地方监察专员的管辖范围 包括地方议会和议员、地方政府有关机 构及官员等不良行政行为造成的侵害公 民利益的事件。
美国公务员职业道德建设基本情况
( 一 ) 公务员职业道德法律法规建设 20 世纪 70 年代之前，美国已有一些 道德行为法规，如《国际城市管理者协 会道德守则》(1924 年颁布，1994 年重新 修订 );《政府工作人员道德准则》(1958 年 )，《行政官员道德纲要》(1965 年 5 月）， 但 是 由 于 它 们 都 不 具 有 法 律 的 强 制 性， 收效甚微。 20 世纪 70 年代，美国政府的一系列 不道德行为，如“水门事件”、“伊朗门事 件”等， 暴露了美国政府道德方面的严重 问题，大家开始反思过去几十年公务员的 职业道德建设，因此促进了政府公务员道 德行为的法律法规建设。美国政府制定、 出台了一系列公务员道德法规 :1978 年 10 月，美国国会出台了《公务员改革法》， 并通过了美国第一部道德法《政府道德 法》。1989 年 11月 布什总统签署了国会 通过的《政府道德改革法》，它对《政府 道德法》进行了修改，该法首次为所有政 府官员提供了统一的道德行为标准，使公 务员的从政道德规范得到进一步的完善，
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府部门有义务向新闻界提供政府活动的 政治信息以保证新闻媒体的监督，这使 得对公务员职业道德的舆论监督具有合 法性，也使新闻媒体成为社会监督的主 要力量。还有，美国 2002 年公布的《行 政官员道德行为准则》明确要求保护并 公开联邦道德档案，政府各部门必须按 照国家档案局的规定保存好每一位官员 的道德品行档案。2006 年 6 月 8 日，联 邦道德规范局提出了工作改进计划，使 本局的行政活动和公职人员的品行档案 也置于大众和媒体的直接监督之下。
2002 年 10 月， 美 国 联 邦 道 德 规 范 局公布了《行政官员道德行为准则》。该 规则囊括了以前的公务员道德法规并进 行改进，对公务员的行为进行了 很详细 的规定，包括对政府官员的 14 项基本要 求，涉及互赠礼物、利益冲突、公正执法、 为亲属就业的问题，以及滥用职权和外 出活动的规则等。
( 三 ) 对行政权力的制约和监督机制 1. 对行政权力的制约机制 英国奉行权力分立与制衡原则，将 国家权力划分为立法权、司法权和行政 权，分别归属议会、法院 ( 检察院 ) 和政府， 三者之间相互制约。由于英国的公务员 仅指中央政府系统中非选举产生和非政 治任命的事务官，为此我们特别提及其 议会和司法机构对政府 ( 行政机构 ) 的制 约和监督。 作为“议会内阁制”国家，英国的 政府要对议会负责。议会是英国最高国 家权力机构，它不仅有权监督政府的方 针和政策，还监督政府成员的行为，拥 有包括质询、调查、倒戈和弹劾权等。 英国的司法机构对行政机构及其官 员的行为有独立的监督权，不受行政机 构的干涉。如，为了更加有效监督行政 机构，全国设立了 2000 多个行政裁判所， 负责对税收、社会保障和退休金等相关 的上百个部门的案例进行审理。 2. 反腐败机构和监督机制 虽然英国没有专门和单一的反腐败 机构，但由议会、司法部门、审计部门 和政府内部的相关机构构成了广泛的反 腐败网络，形成了强有力的监督机制。 (1) 审计监督。英国是世界上最早设 立审计机构的国家，其审计机构主要有 国家审计署、公共账目委员会、审计委
适用范畴增加了立法和司法的官员。在《政 府道德法》和《政府道德改革法》的基础 上，1991 年政府道德办公室颁布了《美 国行政部门雇员道德行为准则》，1992 年 又对其进行了修改，在礼品、利益冲突、 职权行使、兼职、职外活动等多方面做出 了详细规定，是对前两部法律的进一步细 化和完善，集中体现了从政的道德要求和 行为规范，操作性和针对性更强，如规定 雇员“无论在国外还是在国内工作，都不 能将政府的资源用于私事，包括不能将公 家电话、文具、计算机、车辆等用于私事。” 政府的一些部门和各州都根据自己的特点 制定出适合本部门和本州工作人员的具体 规定，例如，美国国防部于 1987 年 5 月 颁布了《美国国防部人员行为准则》等。
上述一系列法律法规的颁布实施及 修订活动使得美国关于公务员的道德法 规内容更为详细系统，比如对公务员在 行使公共权力、进行社会管理、提供公 共服务等活动的过程中可以做什么，不 可以做什么以及应该怎么做，违反规定 将 受 到 什 么 惩 处 等 都 作 了 严 格 的 规 定， 也使得政府道德监管制度更为严格、具 体，便于遵循。
( 二 ) 建立强有力的监督机制 1. 政府机构内部监督机制 二战以来，为了规范公务员的道德 行为，美国建立了一套较为完善的公务 员道德监督机制。尤其是在公务员道德 监督机构设置方面，建立了一套事权统 一的道德监督机构。如 1979 年 7 月在联 邦人事管理局内设立了联邦道德规范办 公室 ( 也译为联邦伦理办公室、联邦廉政 署 )，负责监督政府各部门公务员的道德 问题。1989 年该机构又升格为独立机构， 直接向总统、国会和国务院负责，负责 的工作包括美国总统及高级公务员的财 产收入的申报，参加高级公务员的行政 道德和廉政问题的听证会等。除了在联 邦政府设有道德办公室等机构外，政府 的其他许多部门也都陆续设有道德方面 的办事机构，各州、市也设有道德办公 室或道德委员会，至今已构成了一套较 为完整的美国公务员道德内部监督体系。 2. 在外部监督方面，主要是政府信 息公开，发挥新闻媒体的监督作用等 美国反腐败机构认为，阳光就是最 好的反腐剂。因此，美国制定了许多公 务员行政行为透明的法律，使公务员道 德品行置于民众和舆论监督之下，收到 了 明 显 成 效。 美 国 国 会 1966 年 和 1976 年分别通过的《信息披露法》和《政府 阳光法案》，给予了全体国民最大限度的 知 情 权 和 政 府 官 员 最 低 程 度 的 隐 私 权。 1974 年颁布的《情报自由法案》，规定新 闻媒体有权揭露政府官员的违法失职和 贪污、受贿、以权谋私行为等问题，政
2. 英国还针对公务员廉政问题建立 了一套完整、具体、实用的行为法规和 道德准则。如《公务员行为准则》、《议 员行为准则》、《部长行为准则》，用以规
范各个层面公务员的行为，从而形成约 束机制。公务员守则总纲规定，公务员 必须效忠国家，不得将个人利益置于职 责之上，不得利用职权谋取私利，必须 诚实正直。此外，2003 年，新的《反腐 败法》及其他相关法规也对公务员的腐 败行为有明确的处罚规定。
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美英两国公务员职业道德建设
概览及启示
■ 华晓晨 冯向荣
经过一百多年的长期实践，美英两 国通过制定公务员道德法律法规、开展 公务员道德培训、建立公务员道德监督 机构等措施，各自形成了适应本国国情、 具有本国特色的较为完备的公务员职业 道德建设体系。研究美英两国公务员职 业道德建设、现实做法和发展趋势，借 鉴其有益的经验，对推进我国公务员职 业道德建设的进程具有积极的现实意义。
2. 廉政教育。其一，廉政教育从小 事抓起。英国非常注重对政府官员的廉 政教育，哪怕是微不足道的小事，也要 通过耐心细致的教育，使官员对教育内 容 入 耳、 入 脑、 入 心， 进 而 做 到 自 觉、 自省、自责。廉政教育注重大众化、公 开化和规范化，强调教育的普及性、通 俗 性 和 针 对 性， 一 事 一 议， 非 常 具 体， 就事论事。比如，医务人员收病人的“红 包”，这种行为在英国被认为是“极其严 重”的错误。其二，注意廉政预防性教育。