浅析我国行政强制执行的模式

浅析我国行政强制执行的模式

作者：郑汉军

来源：《消费导刊·理论版》2008年第14期

[摘要]行政强制执行制度是现代行政管理活动中必不可少的制度，由于我国尚未出台《行政强制法》，故行政强制执行权的归属和科学的分配就成为亟待解决的问题。纵观当今世界各国，关于行政强制执行模式主要有行政自执行和申请法院执行两种模式，但侧重点却不尽相同。梳理和厘清行政强制执行模式，将对推动我国法治国家的实现起到积极的作用。

[关键词]行政强制执行模式缺陷行政机关自执行

作者简介：郑汉军（1973-），男，江苏警官学院治安系行政法教研室副主任，法学硕士，讲师。

社会主义法治国家的提出，对我国的行政执法提出了新的要求。行政强制执行作为直接涉及到公民个人和企业合法权益的行政权力，必须把它纳入法治轨道，以防止权力的滥用。行政强制执行是以强制性为主要特征的所以强制执行权模式的设置是否适当，直接关系到行政相对人的合法权益。行政强制执行模式的定位是学术界和法律实务界关注争论的焦点。在行政执法实践中，一方面认为由司法强制执行模式极大的影响了行政效率和行政权威，使得行政权丧失了其独立性和完整性。另一方面，行政法治又限制政府的行政权力，防止行政权力的滥用，保护行政相对人的合法权益，以法院强制执行又成为立法趋势。所以对世界各国的行政强制执行的研究有利于我国的行政强制执行制度的完善。

一、国外行政强制执行模式的梳理

行政强制执行作为一项法律制度，起始于西方，由于不同的历史文化背景，今世界都存在着行政机关与法院共同行使行政强制执行权的状况，但是各个国家行政强制执行的主体侧重不同，因而主要形成了以美国为代表的法院执行为主的英美法系行政强制执行模式和以德国为代表的大陆法系行政机关自行强制执行模式。

（一）申请司法执行模式探析

美国模式是英美法系行政强制执行的代表。美国政治制度是基于分权和制衡的学说建立的，所以司法权在行政领域有突出的表现。在美国奉行“司法优越”的原则行政机关的强制执行需由法院来执行，依据的是司法程序。基本程序是，行政相对人在不履行义务时，由行政机关提起诉讼或由因不执行行政决定而受到伤害的第三人向法院提起申请，法院经过庭审，依据当

事双方的控辩和有关证据作出最终判决，法院通过命令的方式强迫义务人履行行政义务。如果义务人还是不履行义务，法院可以以藐视法庭程序（Contempt proceedings）对行政义务人追究刑事责任并处罚金或拘禁。所以说美国行政强制执行大多以法院的为终止执行，以司法程序为终止案件。另外，行政机关在进行行政强制执行而需要必要的检查或搜查，这些权力必须要经过法院的批准。美国模式对于行政强制执行采取了严格的审查制度。实际上是对行政权力的一种制约和监督，防止行政机关滥用权力对公民造成不必要的伤害，体现了对公民的民主和公正。但是这种模式是以牺牲行政效率削弱行政执法的权威使得行政权力失去了独立性和完整性。

（二）行政机关自执行模式探析

德国行政强制执行具有大陆法系的一般特征，是采取行政自执行为主的模式，行政机关被授予广泛的行政强制执行权力。行政强制执行多分布在各个不同的政府职能机关。大陆法系的行政强制执行理论是由行政权力的公定力，确定力、执行力和约束力为依据发展而来的。认为行政强制权是行政命令权的自然延伸，行政权力的效力先定性要求行政行为在由法院经过诉讼程序或具有撤消权的行政机关撤消外，任何人不得否认其效力。但是自二战以来，随着现代国家宪政思想的兴起，对公民人身，财产等基本权利保护的观念日益得到重视。行政强制权是行政命令权的附属或自然延伸的观点越来越受到置疑。德国行政法教授佛鲁斯特霍夫（Ernst Forsthoff）认为“无例外的，应遵守一个原则即行政权强制权仅能在具体情况下，且为法律所承认，方得行使行政强制手段”命令权和行政强制权上应视为相互独立，无牵连的行政行为，两者都要有在法律上的依据。这也是符合行政法基本原则依法行政的要求。基于以上考虑德国在现代行政强制模式上有所改变，但仍然是以行政自执行为主，不过行政强制到得到法律上的明确依据。对于公民的人身权利以及关系到行政相对人重大利益的行政强制行为须经过司法机关作出裁决再执行。

通过两种不同行政强制模式的分析，我们可以看出行政强制执行是在行政机关和司法机关之间不同分配的，但是有一点我们得到共识：行政强制执行权并非从属于行政命令权，两者是分离的。在这种情况下，是将行政强制执行权归属于司法执行还是行政自执行，也就是行政强制执行权授权到非行政机关还是在行政机关之间的不同分配。这两种强制执行模式有其存在的各国有差异的历史背景和国情，但随着经济、法律的全球化，关于行政强制执行模式的定位各国也开始逐渐趋于同一。

二、行政强制执行模式存在的缺陷思考

根据我国《行政诉讼法》的规定，我国行政强制执行模式实行的是申请法院执行与行政机关强制执行相结合的模式。行政强制执行模式的选择，是立法者在权衡公民安全和行政效率孰轻孰重之后，在安全和效率两大执行价值中的选择。我国现行行政强制执行体现了不可能兼顾安全和效率两大价值的立法目的。但是由于两种价值在性质上各不相同，实现手段又极为有

限，因为一定的法律实施和法律资源在特定的情况下只能有效地满足其中的一个价值，若偏重于对某一价值的追求，对另一价值的保障程序则必然会受到削弱。虽然我们不能使制度十全十美，但是目前行政强制立法中制度的缺陷已经影响到执法的效果，从行政机关强制执行的现状来看，主要有如下几个问题：

第一，缺乏统一的立法。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，有些虽有规定但很不规范统一。关于行政强制执行种类、执行主体、权限、程序、强制措施等的规定散见于不同的法律、法规甚至规章规定之中。众多单行法的规定，由于没有统一的思路作指导，因而现实中不仅表现为多头立法，而且还表现为分散性甚至冲突性以及实施中的混乱性。

第二，行政强制执行制度缺少指导原则。我国立法中均未对行政强制执行制度的指导原则作出规定，以致在实践中发生滥用行政强制执行权的现象屡见不鲜。

第三，行政强制执行的设定混乱。在我国现行法律体系中，有关行政强制执行的设定极为混乱，呈现“无序”和“政出多门”之特点。这方面的表现主要有：设定的主体多元且混乱；各设定主体权限不清；设定的内容不合理。

第四，行政强制执行手段和程序不够健全。现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现为行政强制执行的手段仅仅局限于传统的代执行、执行罚和直接强制等方面。对于行政强制执行的程序，我国立法中也没有任何明确的规定，以致实践中的做法非常混乱。这不仅使行政强制执行在具体操作时有很大困难，而且也极易造成违法与不当，从而侵犯相对人的合法权益。

第五，追究责任主体的混乱性。由司法机关来完成大部分的行政强制执行措施使得在追究责任主体时产生以下问题：（1）如果人民法院没有及时审查行政机关的申请，也没有及时执行行政强制，能否需要追究人民法院的行政责任呢？如果可以，追究的主体是谁？以审判为主要职能的人民法院是否因为没有行使行政执行权而承担行政责任？（2）司法机关对行政申请的审查鉴于其自身的局限只能流于形式，这势必有违现行行政强制执行制度构建的初衷，起不到监督行政主体，保护相对人合法权益的作用。（3）司法机关受理了行政机关的申请，采取了强制措施，但若该行政决定本身违法，有损相对人权益，造成的损害责任由谁承担？若该行政决定本身合法，但在行使过程中由于执行依据、程序、时间、方式等方面出现违法、不合理情形而有损行政相对人权益时，责任又由谁承担？（4）行政强制执行决定作出后，依法律规定行政机关应当申请人民法院强制执行，但该行政机关自行执行，若强制执行本身合法、合理，那么该行政机关是否需要承担责任，承担的又是什么责任呢？这些问题在《行政强制法》（专家意见稿）中都没有涉及。

第六，执行成本的浪费。从本质上而言，现行行政强制执行模式侧重于公共、安全的价值。但是，从法律经济分析的角度来讲，任何一项法律制度的设计都必须追求社会权益的最大