透视新预算法中的关键词

透视新预算法中的关键词湖北日报讯新预算法自2015年1月1日起实施。

预算法素有“经济宪法”之称，新预算法要求在预算管理上做到预算完整、公开透明、科学有序、执行有效、纪律严明。

新预算法内容非常丰富，反映了现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分，同时又很好地回应了社会的关切。

法律的生命和权威在于实施。

贯彻实施新预算法就是要准确掌握新预算法的各项具体规定，增强预算法治意识，并作为行为准则；要严格依法行政、依法理财，严肃财经纪律，以实际行动推进法治湖北建设。

——湖北省财政厅厅长王文童透明健全透明预算制度全面推进预算公开预算全面规范、公开透明是现代财政制度的基本特征，是政府接受监督的重要途径，是建设阳光政府、责任政府的需要。

完善社会主义市场经济体制和建设法治政府，需要政府治理和权力运行更加公开透明。

要强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开，财政预算的规范管理和公开透明必须走在前面，主动接受社会的监督和评价。

在过去很长一段时间内，财政预决算等政府财务资料都属于保密内容。

近年来，各级政府、财政部门以及各部门在推进预决算公开方面做了大量工作，并取得了显著成效。

为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

同时，新预算法第92条还明确了各级政府及有关部门“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明”行为的法律责任。

阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督。

新预算法明确将“预算公开”入法，形成了刚性的法律约束。

同时，针对预算细化问题，新预算法强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。

从中可以看出，预算公开可以让我们知道“政府钱袋子”里的钱“往哪里花了，花得是否合理”，这可以最大限度地挤压“乱花钱、乱报账”的空间，确保财政资金使用得规范、安全、有效。

所以，预算公开被认为是预算法修订的重要进步，有利于确保人民群众的知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。

十八届三中全会《决定》将“透明预算”作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要战略支点，并且提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。

十八届四中全会《决定》要求政务信息“以公开为常态、不公开为例外”，并提出重点推进财政预算信息的公开。

全面推进预算公开，要求围绕建立现代财政制度和全面深化财税体制改革，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程。

要通过全面推进预算公开，进一步规范政府行为，转变政府职能，推动相关改革，实现有效监督。

在全面推进预算公开方面，财政部要求增强预算公开观念，扩大预算公开范围，完备预算公开信息，细化预算公开内容，均衡预算公开进展，规范预算公开程序，回应预算公开关切。

“四本账”编制“四本预算”实行全口径预算近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。

这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。

因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

同时，新预算法对“四本预算”功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

1994年分税制改革后相当长的一段时期内，我国政府预算只有一本预算，即一般公共预算（曾称“一般预算”）。

因此，长期以来，所谓的预算管理指的就是一般公共预算管理。

这样一种预算管理，没有将事实上存在且规模颇大的未纳入一般预算的政府收支涵盖进来。

为了统揽所有政府收支，全口径预算管理应运而生。

近年来，我国加快预算管理改革进程，不断完善预算体系。

2007年，我国开始编制国有资本经营预算。

2010年，政府性基金预算、国有资本经营预算首次列入全国人民代表大会的审议和表决程序。

我国还于2010年开始试行编制社会保险基金预算，并于2013年首次将全国社会保险基金预算提交全国人大审议。

新预算法规定：一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。

政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

没有全口径预算，预算就做不到“全面”，就更不用提规范和透明。

“四本预算”的存在是为了让不同性质的资金有不同的运行管理模式，而不是要肢解预算。

但同时，要加强统筹协调，建立全面完整的、规范高效的预算体系。

新预算法明确规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

”《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求：“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。

”下一步，各级政府和财政部门将按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”这一方向，进一步加大“四本预算”统筹力度，使政府预算真正做到纵向到底、横向到边、不留死角，并全面完整地反映政府收支情况。

地方债规范地方债管理严控债务风险原预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

”但实际上，多年来，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府性债务。

地方政府性债务在促进我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了积极作用。

从审计结果看，目前我国政府性债务风险总体可控，但局部存在风险隐患。

新预算法的实施，为地方政府性债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。

按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务。

二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。

省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。

四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措。

除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处臵机制以及责任追究制度。

地方政府性债务管理的目标不是取消债务，而是用好债务、管好债务、还好债务。

新预算法的出台标志着地方政府性债务管理进入新阶段。

根据新预算法及相关改革的要求，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

在“怎么借”方面，赋予地方政府适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。

经国务院批准，省级政府可以适度举借债务，市、县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。

地方政府举债采取政府债券方式。

没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。

有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

在“怎么管”方面，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，并建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。

同时，完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。

在“怎么还”方面，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

建立地方政府性债务风险预警机制。

列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。

债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处臵存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

预算指标不得下达收入指标审核重点转向支出预算和政策前些年，社会上经常有“应收未收”或收“过头税”等反映，虽然这些现象并不具有普遍现象，但也与原来的预算审查重点有关。

原预算法规定，预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。

这在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。

根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法明确规定，各级人大预算审查的重点是：上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；预算安排是否符合本法的规定；预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；预算的编制是否完整，是否符合本法第46条的规定；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；与预算有关重要事项的说明是否清晰。

为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求：“各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”；“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。

收入管理更强调依法征收、应收尽收。

对于各级政府及有关部门单位“违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”行为，新预算法也在第93条中明确了其法律责任：“责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。

跨年度建立跨年度平衡机制着眼中期财政规划预算执行中会存在超收或短收问题，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。