关于工伤行政确认案件审理情况的几点认识分析

关于工伤行政确认案件审理情况的几点认识

一、2008-2009年度全市工伤行政确认案件审理情况

1、案件数量及裁判结果

2、行政机关败诉原因分析

2008年以来，临沂市各县区法院一审判决撤销劳动行政主管部门具体行政行为案件14件，行政机关败诉情况主要集中在程序和实体两方面，即程序严重违法和认定事实的主要证据不足等。具体表现为：1、未立案受理即进行工伤调查取证、未依法定的期限作出工伤认定、未依法送达限期举证通知书和工伤认定书等违反法定的认定程序；2、对是否存在劳动关系、是否符合工伤认定情形、是否存在工伤排除情形等主要事实认定不清。究其原因，反映了行政机关依法行政意识不强、程序意识淡薄、责任心有待提高等。

二、审理工伤行政确认案件过程中遇到的典型疑难问题分析

（一）起诉与受理——关于复议前置的问题

劳动部门作出的关于工伤认定的行政行为一般有四种情况:一是既不受理，也不答复；二是受理后超过60日未作认定；三是作出不予受理的通知；四是作出是否是工伤的认定决定。根据《工伤保险条例》的规定，只有第四种情形才需要复议前置，前三种情形则可以直接向法院起诉。根据劳社厅函（2004）123号《劳动和社会保障部办公厅关于当事人对工伤认定不服申请行政复议问题的复函》的精神，当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，即这种情况下行政复议不是前置程序。最高人民法院行政审判庭《关于如何适用〈工伤保险条例〉第五十三条有关问题的答复》（［2005］行他字第19号）亦作了类似的规定。因此，人民法院在受理工伤认定行政案件时，应当注意区分不同的情形，判断复议程序是否是受理的前置程序。

（二）当事人的确定

1、原告的确定

职工作为原告起诉的，若职工尚未死亡的，以职工作为原告，职工已经死亡的，以直系亲属作为原告。用人单位作为原告起诉的，若用人单位是个体工商户的，根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（二）第九条的规定，应当以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号业主的自然情况。

2、被告的确定

一般以工伤认定机构为被告。《工伤保险条例》第十七条规定，作出工伤认定主体的机构是统筹地区劳动保障行政

部门。在设区的市中，由于工伤保险是由市级统筹，因此实践中对“统筹地区劳动保障部门”如何理解出现了争议，一种意见认为仅能由市级劳动保障部门作出认定，另一种意见则认为县、区级劳动保障部门也可。由于工伤认定案件数量较大，若只能由市级劳动保障部门受理，将使其不堪重负，也使得市级劳动保障部门所在地的基层法院案件受理量激增，不利于司法资源的合理分配。因此，对于县、区级劳动保障行政部门作出的工伤认定，不宜以主体不适格为由予以撤销。

3、第三人的确定

职工或其直系亲属起诉的，一般列用人单位为第三人；用人单位起诉的，一般列职工为第三人，在没有工亡的情况下,不宜将劳动者的其他亲属列为第三人。

（三）审理与裁判

1、举证责任的分配问题

在工伤认定过程中，负主要举证责任的是用人单位，但劳动者也不是完全免除举证责任。《工伤保险条例》第十八条规定了劳动者的举证责任，即劳动者应当提供符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定认定条件的初步证据，包括：（1）证明与用人单位之间存在劳动关系；（2）存在事故伤亡事实，包括事故发生时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况；（3）伤害部位等。与此同时，《工伤保险条例》第十九条第二款还规定了用人单位的举证责任，即用人单位认为不是工伤的，应当由用人单位举证，提供证据证明职工受伤的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、

第十五条规定的情况，不应当认定为工伤；同时还规定了用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门可以根据受伤职工提供的证据依法作出工伤认定结论。劳动保障行政部门在工伤认定时应当审查劳动者提供的证据材料，根据《工伤保险条例》确定的证据规则对是否构成工伤进行举证责任分配，并根据需要对事实进行调查核实，最后在对双方提供的证据和调查的情况进行综合分析的基础上认定事实，最后依法作出工伤认定。

由于工伤认定是一种行政确认行为，而工伤事故是不能还原的，因此行政机关主要依据是劳动者、用人单位提供的证据和劳动和社会保障部门根据审核需要调查核实的有关材料来作出认定结论。因此在工伤认定行政诉讼案件中，法院不能片面遵循被告负举证责任的原则，而应当将审查的重点放在行政机关是否作必要的调查核实，按照证据规则来分配举证责任，是否依据证据规则来作出认定结论，认定的程序是否合法等方面。但是，对于其他方面的反证，行政机关应当在调查过程中予以考虑，并且在最终的认定决定中有所体现。若有证据证明行政机关确实明显忽略了相关证据的，法院可以考虑撤销。

实践中，由于个别行政机关执法程序上的不完善，在调查过程中行政机关要求用人单位举证时，没有采用书面形式告知用人单位不举证的法律后果，违反了程序正当性原则，导致用人单位没有及时举证，行政机关根据劳动者提供的证据认定为工伤，用人单位不服，引发行政诉讼案件。由于用人单位是否举证直接关系到工伤能否成立。在此情况下，本

着实质解决争议的原则，如果诉讼中法院能查清不存在排除工伤的事实，为使工伤者能及时获得救济，可判决维持认定为工伤的决定；如果可能存在排除工伤情形的，则以程序违法为由撤销工伤认定结论，责令行政机关限期重新作出。对于这种情况，法院在结案时，以司法建议的方式，督促行政机关在调查核实时，应当依法履行书面告知用人单位限期举证的职责。

2、劳动关系的认定问题

双方当事人之间存在劳动法意义上的劳动关系，是劳动者能够享受工伤待遇的前提条件。实践中，不少工伤争议的争议焦点就集中在双方当事人是否存在劳动关系这一问题上。尤其在我国目前劳动力市场尚不完善，劳动合同制度没有全面建立，劳动者尚处于弱势的背景下，劳动关系的争议往往成为许多工伤认定行政案件争议的焦点。

（1）劳动关系的确定标准。首先，订立书面劳动合同的，一般视为具有劳动关系。其次，没有订立书面合同的，根据劳动法、劳社部发（2005）12号《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》以及相关的劳动法理论，同时具备以下三个标准的，可以认为事实劳动关系已经成立：

a、用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格（主体合法标准）；

b、用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动（控制标准）；