略论服务型政府的权力运行机制构建

略论服务型政府的权力运行机制构建党的十八大明确提出要建设法治政府和服务型政府，这是继十届全国人大政府工作报告中明确把建立公共服务型政府作为行政管理体制改革的主要目标之一之后的又一次新一代中央领导集体代表中国人民基于现行中国的发展状况，对政府行政权力适用现代行政理念、提高行政效率和权威、推进政府职能改革来适应市场经济需要的重大决定，而构建服务型政府势必要改变原有的权力运行机制才能适应新形势新要求。

一、构建服务型政府权力运行机制的重大意义服务型政府就是为人民服务的政府，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，十八大也提出服务型政府应具备的四大标准和四大目标：“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”[1]，可以看出它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，这就要求政府要主动迎合社会发展趋势和对社会需求做主动回应。

这种要求与我国原来政府主导型权力运行机制不相适应，因此构建新的凸显公共服务为核心的权力运行机制是建设服务型政府的核心和关键性支撑。

（一）是我国的根本政治制度和执政党的宗旨的应有之义。

我国的国家性质是社会主义国家，人民代表大会制度的政权组织形式，党的宗旨是全心全意为人民服务，都要求权力的运行必须凸显公共服务为核心。

过去尽管也这样要求，但更具政治化论调，缺乏从行政角度论证并机制化实施，以致权力的运行模式趋于自上而下的单一化，重决策、轻执行、轻评估，更表现出一定的专治型，一定程度上忽略相对人的主观感受。

比如强拆事件的屡屡发生，农作物种植的政府性指令等。

（二）是适应生产力和生产关系发展的客观需要。

随着人类社会从农业社会逐渐步入工业化社会，甚至是后工业化社会，人类也从原始的蒙昧逐渐走向高度文明，人们之间的经济和发展关系也越发灵活多变，很多领域在政府还没有涉足或者没有完善的制度产生前，其经济现象和关系类型已经在市场经济中产生，如果靠政府管制来调节这些关系，来不及也调节不好，因而建立新的权力运行机制，诸如权力主体多样化，实现新生事物的自我管控，以适应市场的多变需求。

（三）是政府合理性存在的自身变革的主观需要。

就服务型政府的理论而言，现代性是其综合特点，应表现为：法治性、有限性、责任性、回应性、高效性等。

其目的是要完成善治。

“ 十八届四中全会也提到过“良法是善治之前提、、、”[2]善治，是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。

它的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。

它强调：1.善治模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现；2.善治模式强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系；3.善治是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与。

[3]由此看来，我国的政府权力运作机制在经济全球化，社会多样化、复杂化的情形下，使其合理性存在的前提就是适应各种变化需求，否则不仅难以履行政府职能，更有可能失去存在的意义，只有核心机制发动自身的变革才能适应新形势新要求。

二、旧有政府权力运行机制阻碍建设服务型政府的表现及成因权力运行机制是指导、调节、推动权力运行和目标达成的组织形式、管理方法、调控手段、管理方法和政策制度的总称。

权力机制是否有效运行，关系到权力运行的质量和社会效果。

[4]旧有政府权力运行机制对社会治理重在行政权主体的单一化，忽略其他或者不吸收其他社会主体参与解决问题；管理方式基本采用自上而下的单向行政指令，权力高压管控；政策制度上重决策、轻执行、轻评估。

要弱化权力的支配作用，激发权利的激励作用，减少政治权力、行政权力对市场的不必要的干预，这种权力运行机制模式不利于服务型政府创建的整体思路，它对创建服务型政府的阻碍作用表现如下。

（一）权力运行方向单向化，无法对社会法权要求主动回应。

旧有权力运行方式，主要是权力的执行者即行政主体依照相关法规政策来进行政治、经济、文化等各项社会事务的管理，权力运行是一种自上而下的状态，相对人处在被管控的地位，其合理诉求不能尽被保护。

比如90年代末期，乡镇一级对当地的农业生产采取强制命令，不顾农民意愿要求农户拔掉原有种植物，大面积种植二花等，致使市场饱和，最终农民利益受损，结果却无人承担责任。

这种单一化权力运作机制伤害了政府与人民群众的关系，也人为的造成了市场的混乱，是与服务型政府要最大程度为人民谋利益相违背的。

（二）权力运行主体单一化，体现不了社会主义优越性。

旧有的权力运行主体只有行政主体一家独大，权力的操作者即公仆，只需运用不同的制度与各位不同性质的主人（流动摊贩、消费者等）发生管理关系，尽管所有的社会公众在宪法中被规定是国家的主人，但在每一件具体的社会事务中，一部分人体验不到主人的滋味。

比如《2015年福建南平市中级人民法院对新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件》，最终由自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼，被诉毁林的四名被告被判赔127万元并修复生态环境等民事责任。

这在2015年以前由于民事责任关系的基本要求，社会团体是无法对环境破坏的主体实施民事起诉的，再加上行政管理主体事务的繁多可能无暇顾具体偏远的环境保护问题，因而有些环境问题不能得到及时解决。

自2015年新的《环境保护法》实施后，关注环保的社会团体有资格作为民事主体对破坏环境的自然人和其他组织进行起诉，他们作为权力的主体之一参与到管理社会事务中来，及时有效地解决了原来不能解决的问题,这充分体现了社会主义的人民当家做主的优越性。

（三）权力运行组织的单独化，容易形成权力的专断性。

在有一些行业里，行政执法者太多，但都各行其是，没有形成必要的配合和监督，造成多头执法，权责不一的现象，损害当事人的利益。

比如“河南永城公路乱开巨额罚款，车主不堪重负自杀”案，运政部门、公路部门各自出台罚款政策，不解超载问题，一味罚款，致使车主不堪重负自杀还置之不理。

这种权力运行主体单独化行动，没有相应的监督机制，其一容易形成执法者暴政；其二容易滋生权力腐败。

三、构建服务型政府权力运行机制的路径（一）重塑政府权力运行服务理念和模式。

首先应当认识到知识就是权力，只有树立知识性服务政府的理念才能适应现代社会的客观变化要求。

随着生产力的发展，随着信息技术的更新换代，当今世界知识的制造、传播、使用都已经突破了时间和空间的限制。

这使得知识会在同一时间为社会个体和群体所拥有，不再是特权阶层或政府独自或先于拥有。

这就对政府的治理能力有了极大的挑战，公众在这种背景下会对政府给予更高的期望，而不仅仅满足于原有的宣布指令，政府权力必然被期望赋予“学习力、控制力、修正力”。

[5]因而传统的政府通过垄断信息或知识的手段来对经济、文化、政治社会事务等进行控制管理已远远不能适应社会发展了，政府的公共服务职能即提供公共服务和公共产品是新型政府的核心职能，而建设知识性的服务型政府是现在和未来政府职能创新的方向。

其次应当树立服务型政府不仅是一种政治宣言，它首先应从权力运行机制的变更做起。

因为权力运行机制实际就是“要解决权力要为谁的利益服务，如何为利益服务的问题，”这里更突出如何二字。

[6]（二）市民社会构建中政府驱动与社会参与的结合。

公民社会或市民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的行为集体。

它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济的一部分。

换而言之，它是处于“公”与“私”之间的一个领域。

通常而言，它包括了那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织，诸如指慈善团体、非政府组织、社区组织、专业协会、工会等等。

在时下的中国社会里正出现一些新生事物，比如同性恋、私家车营运等，在法律还没有给予正身的情形下，他既对社会产生一些不利影响，又有其合理存在的因素，这时政府的管理最难，此时可以采取一些措施，比如一些非政府组织，列举一些制度等，尽量教育引导这些新生事物他们的正面影响，减少其负面影响。

这就发挥了广大社会公众一线的参与积极性，政府的管理任务和压力也会减小。

这种社会参与很显然不再是政府行政权力这一单一的管理社会的权力，明显有社会机构作为分权机构，来共同承担社会事务。

再比如2014年西安市莲湖区人民政府申报的“创新城管执法体制机制，共建执法和服务治理模式”项目，作为陕西省唯一一家入围项目，成功获得第三届“中国法治政府奖”。

其突出做法就是“高位协调、多元共治，推进治理能力现代化”。

莲湖区树立“大城管”理念，坚持依法行政，推进综合执法，引入司法保障，提高执法效率，形成政府主导、多元参与的城市治理工作格局,效果良好。

（三）经济全球化下服务型政府权力运行机制的创新。

通过与传统的权力运行机制相比较，服务型政府权力运行机制更具包容性、互动性、灵活性、回应性、实效性等，这样亲民的政府更为人们所欢迎、接受和认同。

就全球而言，经济全球化，各国政府都在探索适合其社会发展的权力运行机制，我国处于转型期，更要抓紧创新。

在中共十八届五中全会中，发布了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》全文，《建议》提出的创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展”理念，认为“创新是引领发展的第一动力。

必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

”政府是社会创新的火车头，政府权力运行机制唯有在价值理念、调配手段、运行方式、法律制度等方面不断创新，才会建立好服务型政府。

1、价值导向机制。

（1）在已有价值取向上，坚持依宪治国。

服务型政府最基本的内涵是权力来源规避主体单一化趋向社会化、权力运行方式法治化、权力最终的目标是服务于民。

所以“依法行政”“服务于民”理念首先应该成为政府权力体系的规范行为、服务公众、为民谋福的基本准则。

另一方面自然人和其他社会组织也必须要提高自我权利意识，增强国家主人的责任意识并积极主动参与社会事务，尽管这些社会事务并不能为自己带来直接的利益，这样与政府通力协作，实现及时有效地服务目的。

（2）在核心价值取向上，突出以人为本。

比如2015年3月17，南京日报报道《妻子将临盆丈夫心急酒驾送医被查好交警护送产妇进医院》事例，事后该丈夫主动到交警队接受惩罚，并给交警送去了锦旗。

同样的事例也有人揪住违规驾驶不放，致使产妇胎儿一起死亡。

而前者这种灵活运用权力的方式，充分说明做到以人为本，应当是服务型政府的应有之义。

（3）在趋向价值上，推行善治善政。

2、完善回应机制。

“政府回应”视为一种政府行为和政治过程。

即认同在公共管理过程中，政府对民众的需求作出反应并采取积极措施的过程，不仅是政府的一种实践行为，更是公民与政府互动的政治过程。