浅谈对火灾延伸调查的几点认识

浅谈对火灾延伸调查的几点认识【摘要】：火灾调查是防范化解火灾风险、强化火灾防控的重要基础性工作。

在火灾调查工作的基础上开展延伸调查，是总结火灾事故暴露出的深层次问题、提升火灾防控工作质态的有力手段。

本文通过阐明火灾延伸调查的几个基本问题，旨在为更好地参与火灾延伸调查提供参考。

【关键词】：火灾延伸调查2019年，应急管理部消防救援局正式出台文件，要求各级消防救援机构对造成人员死亡和重大社会影响的火灾组织开展延伸调查。

三年来，各省、市消防救援机构相继出台配套贯彻意见，通过开展火灾事故“一案三查”（查原因、查教训、查责任），对于堵塞消防监管漏洞、完善火灾防控机制、有效落实消防安全责任落实起到了积极的推动作用。

但时至今日，对于大多数火灾调查人员特别是基层火灾调查人员来说，火灾延伸调查仍然是相对较为生疏的概念。

那么，为了更好地开展火灾延伸调查，实现查明原因、理清责任的工作目标，就有必要追根溯源，从火灾延伸调查的“原点”出发，弄清基本问题、明晰职责权限。

笔者结合工作实践，从几个基本问题入手，对火灾延伸调查谈一些个人粗浅的认识和思考。

一、准确理解火灾延伸调查的内涵（一）领会基本概念所谓火灾延伸调查，是指在查明起火原因的基础上，对火灾发生的诱因、灾害成因以及防火灭火技术等相关因素开展深入调查，分析查找火灾风险、消防安全管理漏洞及薄弱环节，提出针对性的改进意见和措施，推动相关部门、行业和单位发现整改问题和追究责任。

一方面调查与火灾有关的人的行为、物的状态、消防管理等存在的违法违规情节和问题，以及造成火灾发生、蔓延扩大和伤亡损失结果的原因；另一方面对涉及违法违规的个人和单位依法作出处理，并对火灾的再次发生予以预防。

由此可见，火灾延伸调查是是研究分析火灾事故暴露出的深层次问题的必然之举，是进一步推动消防安全责任制落实的有利抓手。

（二）弄清历史沿革通过《火灾事故调查规定》的修订变迁，可以看出调查的内容和深度从“四不放过”调查，到灾害成因调查，再到技术调查，直到今天的延伸调查，具有一脉相承的连续性。

1999年印发的《火灾事故调查规定》（公安部第37号令）规定，火灾事故调查的主要任务包括查明火灾事故责任；2009年印发的《火灾事故调查规定》（公安部第108号令）规定，公安机关消防机构应当及时作出灾害成因的认定；2012年印发的《火灾事故调查规定》（公安部第121号令）规定，公安机关消防机构在进行火灾调查时，应当开展消防技术调查，对灾害成因进行分析。

纵观不同时期的火灾事故调查工作，尽管调查内容重点或有不同，但从来就不只是单纯的调查起火原因。

在调查起火原因的基础上，通过延伸调查灾害的成因，来总结经验教训，采取相应措施，避免类似火灾再次发生，一直是火灾调查的基础工作和根本任务。

（三）掌握法理依据首先，在国家政策上，2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化消防执法改革的意见》（厅字34号），要求要强化火灾事故倒查追责，对亡人和造成重大社会影响的火灾逐起组织调查，倒查工程建设等各方主体责任，同时严格追究属地管理和部门监管责任。

其次，在法律层面上，2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修正的《中华人民共和国消防法》第五十一条规定，消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。

其中，调查火灾原因既包括起火原因，也包括灾害成因，即火灾延伸调查需要查清的火灾深层次原因。

第三，在内部要求上，2019年10月，应急管理部消防救援局下发的《开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见》（应急消〔2019〕266号）要求，火灾延伸调查由消防救援机构组织实施，调查内容包括建设工程消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节的工程建设责任以及政府部门监管责任。

综上所述，消防救援机构开展火灾延伸调查工作既不是“揽权”，也不是在做“额外”工作，而是在依法履行职责。

二、科学把握火灾延伸调查的意义（一）推动责任归位火灾延伸调查的最终目的就是通过全面审视火灾发生发展，全面还原事实真相、查清火灾诱因成因，从而研究分析火灾事故暴露出的行为、技术和管理等方面的深层次问题，以期全面系统梳理火灾防控各环节的问题清单，进而精准发现症结，并以问题为导向，“对症下药”地提出解决问题的对策建议。

一是通过推动依法问责，达到查处一起、震慑一批、警醒一片的社会效果，有效推动落实消防安全责任制；二是通过运用血淋淋的火灾案例开展警示教育，加强消防宣传广而告之；三是通过延伸调查成果运用，在完善法规标准制度设计上下功夫，在解决机制性、体制性问题上发力，着力打通火灾调查成果运用“最后一公里”。

充分的运用火灾延伸调查手段，可以有效厘清查实有关单位、个人乃至政府、部门的责任，通过综合运用行政、刑事等处罚手段进行严肃问责，让各责任方承担相应后果，让消防安全责任归位，让依法履行消防安全职责成为全社会共同的思想自觉和行动自觉。

（二）改进工作方法一是引领精准化防控。

通过深度调查、关联调查，精准分析查找同类原因、同类场所、同一区域火灾防控的漏洞短板，切实找准关键问题和薄弱环节，并精准制定对策措施，精准治理隐患问题。

通过延伸调查来反观、检视、推动各类消防安全专项整治工作科学开展。

二是促进针对性消防宣传。

通过深入调查，切实找准公众消防安全意识差在哪里，群众自防自救的能力缺在何处，为针对性加强消防安全知识宣传普及，改进消防宣传教育方式方法提供有力支撑。

三是服务灭火救援实战。

通过灾后的复盘和反思，更加深入地查找灭火救援力量调派、联勤联动、战术战法、日常训练等工作中存在的短板。

尤其是对于造成救援人员伤亡的战例，战训、火调要共同参与，每案必查、深查彻究，综合考虑建筑结构、耐火极限、消防设施等方面因素，多角度、多层次分析问题，拿出改进意见，提升科学施救能力，提高作战训练安全水平。

（三）加快职能转变中央《关于深化消防执法改革的意见》提出了“加强事中事后监管”以及“消防监管从直接监管向综合监管转变，从管事向管人转变，从查隐患向查责任转变”的工作思路。

这就要求消防救援机构要进一步革新思想、转变理念，摆脱过去“重监督、轻火调”，“重原因调查、轻责任追究”的固有思想，通过开展火灾延伸调查，对造成亡人和重大社会影响的火灾进行“深度调查”、“解剖麻雀”、吃透情况，全面系统地梳理出火灾中暴露出的问题，切实找准症结，理清事故责任，提出对策建议，为消防救援机构开展消防监督执法工作提供科学指导。

通过开展火灾延伸调查，以问题为导向，在完善法规标准制度设计上用功，在解决机制性体制性问题上发力，在推动消防工作社会化上见效。

三、如何确保火灾延伸调查的有效开展（一）确定实施主体根据《指导意见》，重大火灾由总队负责组织开展延伸调查，较大火灾、一般亡人火灾和造成重大社会影响的火灾由支队负责组织开展延伸调查，其中政府已启动事故调查的，消防救援机构应当在政府事故调查组统一组织下开展延伸调查。

通常情况下，火灾延伸调查的实施主体主要是支队，总队可以视情派员给予指导，而大队因人员、职能限制仅能承担部分协助性工作。

由于延伸调查的全面性、系统性要求，调查任务并不专属于某个处（科）室或部分人员，需要火灾调查、监督管理、法制、科技、灭火救援、装备、通信和纪检督察等工作职能的部门、人员共同承担。

必要的时候可以邀请科研、高校或者相关领域的专家参与调查。

让专业的人干专业的事，让内行的人干擅长的事，这是确保延伸调查结论科学性、成果有效性的前提条件。

（二）明晰调查范围一查使用管理责任。

包括全面调查起火场所在消防安全承诺制落实、员工消防安全培训教育、消防安全制度制定落实、消防设施维护运行、消防控制室值班人员持证上岗及临机处置、安全疏散设施管理、用火用电用气安全管理、消防安全检查巡查、火灾应急疏散演练和微型消防站火灾处置等存在的问题。

二查工程建设责任。

包括全面调查工程消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节，查清相关单位和个人是否存在未严格按消防技术标准进行设计、审查和验收，是否存在建设工程施工使用不符合市场准入、不合格或者国家明令淘汰的消防产品，是否存在不按照消防技术标准进行施工、监理把关不严、擅自降低消防技术标准等行为。

三查中介服务责任。

包括围绕起火场所全面调查消防设施维修保养、检测、消防安全评估和消防产品认证检验等环节，查清中介服务在执业过程中是否存在从业人员不具备执业资格、未执行中介服务技术标准等违法、违规行为，是否存在出具虚假执业文件的行为，注册消防工程师是否存在变造、倒卖、出租、出借，或者以其他形式转让职业资格证书、注册证、执业印章等行为。

四查消防产品质量责任。

包括围绕与火灾发生、蔓延扩大和人员伤亡有关的消防产品作用发挥情况，全面调查火灾报警、灭火设施、防烟排烟、防火分隔和安全疏散等消防产品的生产、销售、使用和维修等环节，查清消防产品是否符合国家法律法规和技术标准，是否存在质量问题，以及火灾中未有效发挥作用的原因和影响因素。

五查消防救援机构及政府部门监管责任。

调查辖区消防救援机构的消防监督执法和灭火救援行动开展情况，是否存在消防监督执法不到位、不作为、乱作为等问题，灭火救援行动是否有需要改进之处；查实有关行业、部门及基层组织等对火灾单位的安全监管职责落实情况。

（三）强化结果运用开展火灾延伸调查，强化结果运用是关键，应当综合运用行政、刑事等处罚手段，严肃问责，使责任各归其位。

首先，对调查发现的消防安全违法行为，应当由消防救援机构作出行政处罚的，消防救援机构应当依法给予相应处罚，并将处罚情况通报给相关行业主管部门；应当由其他部门作出行政处罚的，将收集到的线索、证据移送相关部门调查处理；对与火灾发生、蔓延扩大和人员伤亡有直接关联的，涉嫌失火罪、消防责任事故罪等违法犯罪的，应依法将线索、证据移送有管辖权的公安机关处理。

其次，对火灾负有责任的工程建设、中介服务、消防产品质量和使用管理等单位，应列入消防安全信用管理黑名单，对其实施信用约束、联合惩戒。

第三，对于属地政府存在消防安全管理职责不落实的，应及时报告其上级政府依法调查处理；对于行业、部门存在消防安全监督管理职责不落实的，应及时报告所属政府依法调查处理；对于消防监督执法存在不作为、乱作为的，以及灭火救援行动存在明显消极应战、严重违规作业直接导致重大人员伤亡或财产损失的，消防救援机构应当依法依规严肃追责、处理。

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