养老保险统筹层次

养老保险统筹层次养老保险的统筹层次问题，关系养老保险的跨地区转移和可持续发展，关系职工养老保障权益的实现和养老基金的安全，关系到全国统一的劳动力市场和各地区经济公平竞争环境的形成，一直为社会各界所广泛注重。

2007年9月，原劳动和社会保障部提出要在两年内全国实现养老保险省级统筹。

为全面调查了解养老保险统筹的现状，更好地参与当前的社会保险立法，切实推动统筹层次的提升，2008年1～9月，作者所在的全国总工会保障部对浙江、陕西、上海、内蒙、宁夏、福建、广东等7个省市实行了调查研究，形成了关于养老保险统筹层次现状、改革路径和发展方向的系统思考。

一、我国养老保险统筹层次的基本状况工基本养老保险省级统筹相关问题的通知》(劳社部发200733号)，明确了省级统筹标准。

截至2008年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等17个省、自治区、直辖市实现了养老保险省级统筹，其他省份也在制定相关的政策措施，各地养老保险制度趋向统一，经办水平大幅提升，加上已实现省级统筹地区的先进经验，为今年内实现省级统筹创造了有利条件。

当前实现省级统筹的地区主要有以下几个特点：一是在省级范围内做到基本制度、缴费基数和比例、计发办法的统一。

二是北京、上海、天津和陕西等4个省、直辖市实行统收统支模式，各市县征缴的基金直接归集到省级统一管理，并由省级统一实行社会化发放。

三是新疆、宁夏等一些省区实行预算管理、两级调剂模式。

四是陕西、吉林、黑龙江、上海、天津等5个省、直辖市养老保险经办机构实行了垂直管理。

二、提升养老保险统筹层次的问题与障碍(一)实现养老保险省级统筹过程中遇到的问题1部分实现省级统筹的省份基金的调剂力度明显不足，省一级的支付压力过大。

一些实现了省级统筹的地方，基金的统筹和调剂主要在省一级，各市县的积极性调动不够，于是形成了企业依赖政府，市县依赖省级的现象，省级支付压力增大。

加之一些市县在处理地方经济发展和社会保障的关系上，从地方利益出发，执行政策时存有随意性，千方百计协助企业通过办理提前退休来解决下岗职工的安置矛盾，其结果是既破坏了养老政策的统一性，又增加了省级统筹基金的支付压力，影响了全省基金调剂功能的正常发挥。

另外，实现省级统筹的省份仍存有空白点，还未实现全省范围的统筹。

一些省份养老保险经办机构没有实行垂直管理，这与养老保险省级统筹存有矛盾。

2未实现省级统筹地区存有养老保险待遇和基金结余差异较大，统一缴费基数和缴费比例难的障碍。

从调研的情况看，因为历史和现实的原因，绝大多数省份各市、县的平均工资不一，养老保险缴费基数和比例、计发标准差异较大，实现数字上缴费基数和计发标准的统一容易，但要考虑各地的具体情况，真正将差别很大的标准统一起来，势必产生缴费落差、待遇落差等现实问题。

如广东省各市缴费基数和缴费比例存有较大的差异。

缴费比例最低的为10％，如深圳、珠海、东莞、中山、佛山等；最高的22％，如湛江市。

内蒙古自治区2006年职工社会平均工资最高的地区是鄂尔多斯市，为27074元，最低的兴安盟则为12351元，两者相差一倍多。

以社会平均工资为基础的养老统筹基金的差别也在两倍以上。

3相当一部分省市对实现省级统筹心存疑虑。

因为同一省内不同市、县之间的经济发展水平、赡养比例存有较大差异，与欠发达市、县相比，发达市、县基金总量大，存量也大，基金确保发放的时间长，发达市、县认为实现省级统筹对本地区职工不利。

发达市、县的积极性不足对省级统筹的改革造成了极大的阻力。

同时，一些省担心在“分灶吃饭”的财政体制下，实行省级统筹会加重省级财政资金的压力，而市、县政府将会甩包袱、责任弱化；市、县政府将缺乏对养老保险扩面、征收和投入的积极性；解决一些市、县存有的应参保未参保问题、企业欠费问题、企业改制中的养老保险问题等大量历史遗留问题将十分棘手等。

(二)实现养老保险省级统筹面临一些深层的制度障碍1改革初期策略选择上统放不分所造成的后遗症影响巨大。

养老保险制度改革初期，在具体改革方案设计上，中央赋予地方政府较大的自主权，结果导致全国产生了上百种改革方案，强化了低层次的养老统筹。

虽然在改革进入中期之后，中央政府大力介入并制定相关养老保险方面的改革方针乃至具体实施方案，但不同地区在养老保险历史债务、经济水平、人口结构方面的巨大差别，以及业已形成的中央、地方、企业、个人等不同的利益格局，严重制约了统筹层次的提升。

2养老保险历史债务问题直接影响统筹层次的提升。

1995年开始，我国从传统的现收现付制一步跨入到全新的部分积累制模式，这是在部分退休职工单位养老保障还未转化成社会统筹、中老年职工养老金历史欠账还未找到有效化解办法的条件下过渡的。

由此，制度的转型造成了养老保险的巨额历史债务，不得不采取个人账户空账的方式来维持养老保险基金的当期发放。

截至2007年底，个人账户空账近1万亿元，而且每年以1000多亿元的规模继续扩大。

从当前来看，养老保险的隐性债务应在8万亿元左右。

能够判断的是，在近一二十年内，养老保险的主要支付对象是在过去制度下已经退休的“老人”和在过去制度下已经积累了绝大多数养老金即将退休的“中年人”，对这些人的支付绝大多数是偿还历史债务。

实行省级统筹之后，所有历史债务问题都要上交，市、县政府完全将包袱甩给省级政府，部分省级政府将面临较大的压力。

例如历史包袱比较重的东北三省，还有广东、山东等大省，养老金的历史债务均超过几千亿元。

3分灶吃饭的财政体制及各级政府业已形成的利益格局影响统筹责任的实现。

我国改革开放三十年来，逐步形成“划分收支、分级包干”的财政管理体制。

这种财政管理体制在我国养老保险格局上的反映就是：在一个统筹范围内，养老保险基金收支平衡以及确保养老金按时足额发放的任务主要由与该统筹范围相对应的某一级地方政府负责。

当统筹范围内基金出现入不敷出时，由当地财政负责兜底。

实行省级统筹后，势必出现省财政与市、县财政责任难以划分，省级统筹水平不强的问题，也会出现名统实分的状况。

这种“分灶吃饭”的财政体制极易产生地方利益主义和依赖思想，部分市、县政府不愿意增大财政投入，省级财政被迫应对养老金的当期发放，压力倍增，从而对省级统筹态度消极。

三、提升养老保险统筹层次的基本思路及对策建议(一)基本思路首先，借鉴国外经验，明确提升养老保险统筹层次的方向是实行全国统筹，并将其写入正在制定之中的《社会保险法》。

世界上建立现代社会保障的国家基本上都是中央统筹，无论是三方共同负担型养老保障模式(德、美、日等)，国家负担型养老保障模式(瑞典等)，企业、个人负担型养老保障模式(新加坡等)，还是个人负担型养老保障模式(智利)，均不存有养老保险统筹层次问题，均由中央政府或其授权管理的机构来统一、集中管理和运营。

绝大多数养老金或退休金业务都由各种半独立性的机构负责，但均受政府的监督，养老保障支出依法由政府集中安排。

在这些国家，即使具体管理养老保障项目的机构很多，既有政府机构(中央的和地方的)，也有民间团体和私人企业，但从总的倾向上看，养老保险是由中央政府集中管理的。

以法国为例。

在养老保险的制度上，中国与法国有很大的相似之处，都存有着大量的有不同覆盖对象、不同缴费水平、不同待遇水平的多样性的养老保险制度，而没有建立起统一的养老保险制度。

但即使如此，法国依然建立了中央统一的基金征缴、管理机构。

在基金征收上，全国高度集中，强制实施。

在基金管理上，由独立于国家之外的带有私营性质的公益部门养老保险全国基金会实行经营，实行收支两个机构、两条线管理，各司其职，互相监督和制约。

基金会采取理事会的管理形式，工会和雇主委员会联合组成理事会共同管理。

这对中国有很大的借鉴意义。

可见不论养老保险由私营机构还是公立机构来实行管理，实行全国统筹是养老保险的最终选择。

我国建国之初实行的劳动保险制度也是实行全国统筹。

全国统筹的主要涵义是：基本养老保险制度统一，缴费基数和比例统一，基本养老金计发办法和统筹项目统一，基金全国统一调度使用，统一编制和实施基本养老保险基金收支预算并明确各级政府的责任，业务规程统一。

其中，基金统收统支是核心内容。

它要求在全国范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，各级政府严格按照批准的基金收支预算执行。

从客观条件看，我国的财政收入每年以1万亿元左右的规模增长，今年有望突破6万亿元，以我国当前的财力完全有水平通过对某些地区的补贴来实现全国统筹，并不像人们想象的那么艰难。

当前，我国的养老保险名义上是地方政府分散决策，各自对本地区的养老保险计划负全责，但事实上1998年实行确保养老金发放后，地方养老保险在资金出现缺口时就要求上级政府予以补助，将地方负责制演变成为中央政府财政兜底制，这个问题早就显性化了。

从1998年算起，预计到今年年底，中央财政支付养老保险专项补助金将超过5700亿元，而地方不足千亿。

实行全国统筹后，就能够充分明确中央政府承担养老保险的最后“兜底”责任，进而增强人们在养老保险上的预期和信心，增强人们对于政府的信任和支持。

在即将出台的《社会保险法(草案)》中，明确了养老保险实行省级统筹，并逐步向全国统筹过渡，这就从立法上积极稳妥地保证了养老保险全国统筹的实现。

其次，要明确提出实行全国统筹的时间表，实施“三步走”战略。

实现全国统筹不能一蹴而就，存有很多现实的障碍。

本着积极稳妥的考虑，国家必须下决心于2009年底前基本实现省级统筹。

省级统筹的实现不但为全国统筹打下基础，而且将提供必要的经验。

在此基础上，再用3年的时间即本届政府届满之时，到2012年底前全面实现全国统筹。

据测算，基础养老金全国统筹，能够使全国企业和职工个人总和平均费率比现行实际费率低1个百分点。

在由省级统筹向全国统筹迈进的过程中，如果消极等待“条件成熟”，实现全国统筹将遥遥无期。

所以，应按照三步走的战略来实现养老保险全国统筹：第一步应实现省级统筹采用统收统支的完全统筹模式，在全省范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，各级政府严格按照批准的基金收支预算执行。

第二步应建立全国统一预算和全国养老保险调剂金制度，采用分省征收、发放，余缺调剂的方式，建立科学规范的养老保险转移支付体系，科学划分中央和地方政府的财权、事权。

第三步过渡到全国统收统支的模式，在全国范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，真正实现全国统筹。

最后，由两种养老保险统筹基金运作模式逐步规范为统一的统收统支模式。

上文已经提到，实施“三步走”战略的第一步是实现省级统筹采用统收统支的完全统筹模式，在全省范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，各级政府严格按照批准的基金收支预算执行。