德国外交政策

德國外交政策
湯紹成
國立政治大學國際關係研究中心第一所副研究員
壹、基本形勢
雖然德國新任總理梅克爾（Angela Merkel）所領導的大聯合政府剛任滿一年不久，但是其對外活動頻繁，外交政策的雛形與走向已隱約可見，在此可從國際環境的變遷以及德國內部情勢的發展角度觀察，提供分析說明。

若以外在因素的變遷而言，當梅克爾總理在2005年11月上台時，原本影響德國外交政策甚鉅的伊拉克戰事早已結束，布希政府雖贏得攻伊的戰役，但未贏得戰爭，目前還一直深陷泥沼而難以自拔，布希總統在美國的支持度跌入谷底，更提供了德美兩國改善關係的契機。

還有，近來的伊朗核危機，以及中東與非洲局勢的惡化，都嚴重影響了區域的安全，俄羅斯與其周邊國家的齟齬，比如與烏克蘭、白俄羅斯等國的能源價格危機，乃對於西歐國有相當的影響，再加上丹麥漫畫風波，更惡化了回教與基督教國家之間的關係等等，都使得歐盟國家對於外在挑戰的警覺性提高，以及美歐之間的共同利益日增，再度拉近了美德雙方的距離，因而德國對外政策的外在環境變遷甚大。

德國的國內因素方面，首先，由於梅克爾總理成長於東德，故對於共產黨的統治有切身的體驗。

在1990年德國統一後不久，曾擔任青年部與環保部長，2000年，梅克爾得以因基民盟的醜聞案而由秘書長的身分出任主席，在2005年的選戰中，則由她代表出馬。

其實，也可能因為梅克爾的生長環境與從政歷練，導致她的選戰經驗不足，在選舉期間表現不佳，甚至錯誤頻繁。

若以整個選戰的過程來觀察，其實，前任施若德總理是贏家而梅克爾是輸家。

隨即，這個選舉結果，也導致在籌組聯合政府過程中的困境，最後兩大黨還是達成協議，由她來領導組成大聯合政府（Grosse Koalition, Grand Coalition），其佔有國會近70％的席次。

但是，兩黨在選戰時還相互攻訐，現在又相互合作，因此，在新政府上路時，各方都對於梅克爾總理不抱太大的期望，大聯合政府原本就是一個無奈的結合，是否能夠持續一個任期，也令人懷疑。

所以，在初始各方都不看好的情況下，梅克爾總理更感受壓力而必須立即有所作為，來證明她的領導能力，而最能立竿見影的方法，當然就是出國訪問。

雖然這是一般歐洲國家新上任政府的慣例，但因她一上任就立即開始密集出訪，也確實引人注目。

再加上近年來國際情勢的丕變，這也正好提供了她一個極佳的機會來表現自己。

在梅克爾總理上任的最初幾個月當中，她訪問了世界所有重要的國家及其領導人，表現都極為出色，使得她在2006年一月底的民調中，以85％的支持度打破例任總理的記錄，其實這也可說是在一般並不看好的情況下，民眾對於此一女性總理突出表現的一種驚訝的反應。

貳、主要發展
由於德國不是聯合國安理會的常任理事國，其在北約中的影響力也比較有限，相對的，歐盟勢力的擴增，則有利於德國勢力的加強。

目前，法國與英國都面臨政府領導人更迭，且英國也已推遲對於歐憲的公投，因而最早要在2007年下半年兩國情勢底定之後，歐憲才有可能繼續發展。

屆時，若德國政府運作順暢，當可在歐憲問題上擔任重要的角色。

況且，在大聯合政府的結盟條約中，也還提及了主張在歐盟的框架內組建防衛聯盟，以及要以歐盟的名義進入聯合國安理會擔任常任理事國的政策，由此可見德國新政府的企圖心。

梅克爾總理在上任的第一天就訪問法國，以便豎立形象與建立關係。

但是，她明顯採取了保持距離的政策，因為她並沒有接受席拉克總統所提德法軸心的策略。

十分可以肯定的，梅克爾要擺脫施若德執政時期德法軸心關係，而回到德國自五零年代以來所奉行傳統的對外政策，也就是與法國保持密切的關係，以促進歐盟的發展，但不排除其他歐洲國家，同時也與美國取得平衡的關係。

在訪問英國時，梅克爾總理也不願意與英國走得太近，同時她還強調德法兩國是歐盟的引擎，但是這還要與英國合作，才能成功。

由此可見，這些策略都是藉由德國與英法兩國相互之間的距離，來增加自己的活動空間。

此外，梅克爾總理一上任就面臨歐盟有關2007至2013年預算分配的紛爭，其中法國與英國相爭不下，而原本施若德總理支持席拉克總統而對抗布來爾首相，但梅克爾則以等距外交的策略，成功地解決了此危機，同時也強化了她在歐盟內部的地位。

在與波蘭的關係就比較複雜，這主要還是受到二戰所遺留下來問題的影響。

還有，近年來因為波蘭支持美國攻打伊拉克，使得波美關係的發展成了德波關係
的障礙，導致施若德總理對於波蘭採取忽視的政策。

尤其德俄兩國東海油管事件就更造成柏林與華沙之間的齟齬，因為這將降低俄羅斯輸往西歐國家的天然氣的份量，導致這些東歐國家減少過路費的收入，且德俄兩國並未將波蘭納入協商，更使得在二戰中希特勒與史達林結盟的陰影再現。

面對這種情勢，梅克爾上臺之後，則主動出擊，並給於波蘭政府一億歐元貸款，以降低德俄關係對於波蘭所產生負面的影響，企圖紓解波蘭政府與人民不安的感受。

而這種積極照顧歐盟較小國家利益的態度，則是來自聯盟條約中的共識，新政府也確實做到，這也正顯示出新舊政府在對波蘭政策上的差異。

在2005年11月大聯盟政府所簽定的結盟條約（Koalitionsvertrag, Treaty of Coalition）中，兩黨就已特別白指出新政府要與美國修好，這自然顯示了德美關係的困難程度，否則根本沒有必要強調。

因而，梅克爾政府不但可以藉機撫平施若德與美國之間的裂痕，同時還可以擔任美歐之間的橋樑，而這項轉變則也可視為德國外交政策的一個重要的指標。

自梅克爾總理上台以來，德美的關係已經有所改善。

由於梅克爾原本就比較親美的態度，因為她對於美國在東歐非共化以及德國統一過程中的貢獻深表感激，但是她為了顧及國內反美的情緒，以及聯合政府夥伴社民黨的立場，在她還是在2006年一月份訪美期間，批評了美國政府在Guantanamo處理恐怖份子嫌疑犯的手法侵犯人權，由於這是雙方共同的價值，因而也獲得布希總統的諒解與佩服。

由於布希總統的聲望下降，以及歐洲政府人事大幅的更動，更突顯了德國親美政府對於美國的重要性，及其在國際爭端中調停的角色。

同時，梅克爾政府也同時調整了其對於法國、俄羅斯與中國等的政策，因而可以確認，在共識遠多於歧見的情況下，目前德美的關係趨向合諧發展。

梅克爾總理對俄中兩國的政策，甚為相似，乃都以人權為主軸，並將施若德總理與兩國過從甚密的情況予以正常化，而且還明顯具有外銷轉內銷的傾向。

這雖可能造成兩國領導人的不悅，但由於俄羅斯在歐洲的重要性，以及中國的不斷崛起，北京領導人的信心持續增加，因而德俄與德中關係發展的大框架不致受損。

德國新政府對於所謂落後地區國家的政策，還正在加緊繼續發展中，其政策重心就是維和與重建，維和則必須取得當地權力的平衡，而重建的政策也才能改善當地善治的情況，可是都面臨了相當的危機。

雖然如此，德國政府的這些活動，也有相當的貢獻，其中對於阿富汗、巴爾幹以及伊拉克與伊朗等國情勢的改善，都是明顯的例證。

從另一個角度觀之，在這一部份的政策其與前任施若德政府的
政策差異最小，基本上還是維持了原本的路線，只是派兵進駐黎巴嫩是進一步的發展。

綜上所述，梅克爾總理的外交政策之所以在國內外都獲得相當正面的評價，最主要的就是因為她不卑不亢與從容中道的作風，同時還以親身經歷的共產經驗為基礎，提出人權議題，並敢向大國說不。

再者，她不再利用外交的歧見來達到內政的目的，而是以直言的方式共同探討相互之間的問題，並提出良藥苦口與忠言逆耳的建議，以期改善對方的情況以及雙邊的關係。

再加上她充分利用其女性的身分，外柔內剛，立場堅定，手段靈活，自然效果甚佳。

在這些方面，梅克爾的政策都與其前任施若德總理有相當大的差異。

雖然，德國對於各個國家的政策都是息息相關、環環相扣，而且相互影響、互為因果，但是，在國際上，德國要增加其影響力最有效的方式，還是要藉由強化自己的角色與理念，保持與歐盟以及美國良好的關係，產生良性互動，相得益彰，如此才能更增加其在其他地區的活動空間，以增進德國在外交上整體的實力。

參、未來評估
目前，新政府該修補的關係都已經完成，2007年元旦德國已接任歐盟輪值主席以及G8的主席的職位，正可說是德國外交政策一個新的開始。

雖然德國大聯合政府的運作尚稱順利，但是，兩大黨的蜜月期已過，雙方對於日常內政問題的歧見日益顯現，比如對於健保制度的改善，與國內的經濟問題，尤其是失業率與政府赤字問題，若處理不善，隨時有可能爆發執政危機。

而外交乃內政的延長，當內政方面情況不樂觀時，對於其外交政策自然會有相當的影響。

再者，由於雙方都為了妥協而無法突顯其政黨的特色，兩大黨基層與內部反彈的聲浪四起，這種狀況會在越接近選舉時越惡化，因而各方對於大聯合政府能否順利做完四年的任期，多所懷疑。

可是，問題在於，許多民調都顯示，雖然聯盟黨的支持度略有提升，就算解散國會重新選舉，新的結果可能還是不會相去太遠，最後大聯合政府仍將無法避免，這也是目前德國政府所面臨進退維谷的困境，因而，外在的壓力是否可以勝過內部的歧見，則還有待觀察。

此外，雖然大聯合政府在外交政策方面的共識仍高，但是，比如核能的問題，是否會因能源的獲取困難而進一步擴大兩大黨之間的歧見？或者，若美國政府繼續一意孤行，還是俄羅斯強化其內外專斷的作為，還有伊朗的問題如何拿捏？則或可能導致能源價格飆漲的後果，這些都是梅克爾政府外交政策中的挑戰。

因而，新政府若要維繫四年的任期，可能還需結盟的各政黨多方努力，加強共識，
並累積互信的籌碼，否則德國的外交政策堪慮。

當然，若聯盟黨能以更出色的表現拉高支持度，而得以經由重選而與自民黨結成國會的絕對多數聯盟，則可以走出困境，但是其難度與風險也都還是很高。