我国灾害社会工作的发展历史

我国灾害社会工作的发展历史、现状及问题摘要：中国是世界上灾害最严重的国家之一，以农业大国著称的中国在历史上遭遇的灾害几乎囊括了世界所有灾害的种类。

为应对频发的自然灾害，政府投入了大量的人力、物力、财力，确定了“以防为主，防救结合，综合治理”的总方针。

提高了对防灾救灾的认识，促进了我国灾害社会工作的系统化发展。

但是，我国灾害社会工作起步较晚，在专业人员、资金技术、制度组织，外在的体制机制运行等方面仍有不足。

本文从我国灾害社会工作的发展历史、现状入手，深入研究，对灾害社会工作进行反思与探讨。

关键词：灾害救援，社会工作，文献研究一．我国灾害社会工作的发展历史灾害社会工作是指社会工作者以遭遇自然灾害或社会灾害、影响了正常生活的人民群众为服务对象，坚持“助人自助”的价值观，运用包括个案工作、小组工作、社区工作、社会行政等专业方法，提供支持和服务，帮助他们脱离危险、走出困境、恢复正常生活的服务活动。

在一定意义上，我国的灾害社会工作是从汶川地震以来才开始了系统化的发展。

（一）建国初期至70年代防救结合，以防为主。

1950 年，政务院就通过了关于开展群众性的防寒抗旱运动的决定，指出旱灾是逐渐发展而成的，因此对于这种逐渐发展而成的灾害要注重防灾的重大作用，防救结合、预防为主的救灾工作方针从此逐渐形成。

生产自救，厉行节约。

由于新中国刚刚成立，人口多、底子薄，灾害造成的巨大损失和人民在灾后的生活需求给中央财政造成了巨大的压力。

另一方面，国内年年有灾，需要救济的人数不断累加，中央的救济预算严重不足，这就造成中央灾后救济的水平较低、救济范围较小的结果，因此中央及各级政府倡导节约度荒，通过降低群众每日的口粮标准、城乡结合、鼓励出售余粮来渡过难关。

中央包揽，主体单一。

这一时期中国的救灾工作仍停留在传统体制之上，传统体制强调国家在处理公共事务的领导地位和责任，这种思想在社会和个人责任尚未明确之前会引起个人对国家的强烈依赖。

（二）80年代至90年代群众互济与国家救济相结合。

救灾工作中对于群众互助互济方针的强调一方面反映了当时中国社会生产力不高，缺乏物质与资金积累的现实，另一方面也体现出政府提倡灾民自力更生、避免依赖的救灾精神。

在扩展群众互助互济的同时，政府加强对灾后救济工作的领导，不断规范救灾款物的接受、分发、使用、管理的工作，始终坚持救灾款物“专款专用，重点使用”的原则，把政府对灾区的救济工作当做灾区恢复的重中之重。

救灾与扶贫结合。

一方面帮助灾害频发的贫困区增强抵抗力，缓解“愈灾愈穷，愈穷愈灾”的恶性循环，另一方面对非重灾区进行扶贫能够帮助这些地区脱贫致富，这是增强整个社会抵抗灾害能力的有效方法。

救灾与减灾相结合。

1993 年 6 月25 日，江泽民在致中国灾害管理国际会议的贺信中指出：“我国要实现本世纪90 年代经济和社会发展的宏伟目标，不能不更加重视减灾工作。

我们将继续坚持经济建设同减灾一起抓的指导思想。

把减灾纳入国民经济和社会发展的总体规划中；继续贯彻以防为主，防抗救相结合的基本方针，增加投入，加强防灾建设，提高抵御自然灾害的能力”。

（三）2000年以来二十一世纪，中国开始了综合减灾体系建设的历程。

十九世纪九十年代，中央政府对救灾工作体制进行不断的调整和改革，从国家包揽到分片包干，再到从中央到地方的分级负责制度，反映出政府在救灾领域中的理念和方法不断更新。

在经济、政治体制改革不断推进的背景下，灾害政策转向救灾体系建设，从系统的角度探索中国综合减灾体系建设的路径和方法。

二．我国灾害社会工作的现状第一，工作主体的多元化。

灾害救助工作的繁重性不仅需要政府在灾害救助中起主导作用，同时也需要民间组织、志愿者队伍等非官方力量的参与协助以及受灾群体的积极自救等多途径配合。

社会工作机构或团队在开展服务时，往往由政府牵头，协调多方资源，使服务机构能够顺利进入灾区。

另外，一些社会服务机构或组织提供人力资源，通过向基金会申请资金支持作为后盾。

在服务配合方面，也体现了团队合作。

第二，以特殊群体或弱势群体为主要工作对象，并辐射到其家庭和所在的社区。

灾区社会工作服务对象主要集中在丧亲人员、康复人员( 伤残人员) 、青少年、儿童、老人、妇女等特殊群体，并以这些特殊群体为中心，辐射到其家庭，如妇女计生小组、康复人员的康复训练与互助组、老人服务等。

社会工作帮助这些特殊群体的同时，实质也是在帮助其家庭，如家庭关系的重塑、缓解家庭的经济压力; 同时涉及社区工作，比如社区参与、社区倡导等工作。

第三，工作地域主要集中在重灾区。

以汶川地震为例，灾区社工站主要集中在绵竹、都江堰、北川、汶川、安县、彭州等集中灾区的村镇，特别是人员伤亡严重，房屋损毁严重以及新闻媒体报道较多的地方，如绵竹的社工站或志愿者服务团体还有约30 家左右，最多的时候可能约有近100 个，主要集中在汉旺镇、清平乡、剑南镇等。

而次重灾区的社工服务组织相对较少，比如江油等地。

第四，工作理念充分体现了以“服务对象为中心”及“助人自助”。

社工服务组织机构在提供服务的时候，非常注重需求评估，通过科学评估不同类型灾民的需要，根据服务对象的需要开展服务。

另外，“助人自助”的理念也充分体现在了工作之中，比如一些以机构推动的生计发展小组现已逐步发展为互助组，由组员自己协商和管理，而社工的角色也发生了转变，逐渐淡出。

第五，工作过程充分体现了“和谐”。

社会工作介入个人层面注重了身心灵全人健康发展模式; 在家庭层面主要是体现了家庭和睦，如加强了家庭中夫妻之间与亲子之间的沟通，善待老人等;社区层面，社会工作介入主要体现了社区参与与社区融入、邻里之间互帮互助等；从社会层面来看，社会工作介入有利于稳定社会，为构建和谐社会做出了努力，体现人与自然环境的和谐。

三．我国灾害社会工作存在的问题（一）灾害社会工作介入的专业问题专业问题主要表现为社会工作如何与一般志愿服务相区别的问题。

一方面，受救助对象对社会工作与一般志愿服务的区别感觉不明显；另一方面，社会工作者对自己的专业认知也比较模糊。

社会工作难以与一般志愿服务相区别开来也与当前社会工作者提供的服务有关。

一方面，当前社会工作者提供的服务主要是低端服务，一般志愿者也可胜任，两者在功能上很难让人区分开来；另一方面，由于我国专业社会工作的发展还处于起步阶段，社会工作作为一种社会服务的制度安排还处于设计之中；此外，由于社工服务一般不能提供有竞争力的工资，因此在吸引专业人才加盟方面就不得不大打折扣了。

关于这一点，在社会工作发达的国家也可见到。

社会工作与一般志愿服务难以区分与当前我国社会工作岗位设置也有关。

当前我国社会工作岗位大多是临时性的。

在政府、事业单位、民间组织中缺乏明确的社会工作岗位。

这使得本来就不怎么“茁壮”的社会工作队伍处于一种尴尬境地：一方面，社会对社会工作人员有着强烈的需求，另一方面，社会却没有给社会工作人员一个稳定的位置。

（二）灾害社会工作介入的组织问题组织性问题主要表现在灾害社会工作与一般社会工作相区别的问题。

与一般社会工作不同，灾害社会工作强调组织的力量。

这是由救灾的特点所决定的。

在重大的灾害面前，没有组织的力量作为支撑，灾害社会工作很难开展起来。

这也是目前救灾过程中社会工作者难以有效发挥其功能的一大因素。

救灾对社会工作者的体能、心理和专业技能都有一定的要求，不是只凭一腔热情就可以胜任的。

在救灾过程中，存在着部分社会工作者“单枪匹马”、独来独往的问题。

由于缺乏有效的组织依托，不少社会工作者在自带食物和饮水耗尽后，自身反倒成了救援对象，导致救援负荷二次加重；有些社会工作者在盲目到达了灾区后，反而挤占了当地有限的资源，造成交通拥堵，延缓了救灾行动。

不仅如此，这种没有组织支撑的自发救灾活动，还容易引起一些其他社会问题，诸如参加救灾时应享有的知情权和监督权等合法权益如何保障，救灾中导致的人身意外伤害如何处理，以及社会工作者与其所在单位的劳动纠纷如何解决，等等。

这些问题尽管是局部的，但从长远看可能对灾害社会工作的介入产生消极影响。

目前我国社会工作的开展主要还是依托民政部、高校以及民间组织来进行。

但在实际操作过程中存在着“各自为政”、不能有效沟通问题。

一方面，政府部门在实际运作过程中对社会工作的认知程度还远远不足，认为不过是一般的救灾辅助手段而已；另一方面，高校和民间组织之间又缺少沟通桥梁，彼此不相往来。

这些都表明，我国缺乏独立的社会工作服务机构，无法整合既有的社会工作资源。

四．对我国灾害社会工作的建议目前我国灾害社会工作面临的主要问题，可以概括为缺乏专业人才支撑、缺乏政策制度支持和缺乏财力支撑[37] (P99)，而其根本出路主要在于外在社会工作灾害救援体制和机制的完善，以及灾害救援社会工作专业自身的发展。

( 一) 社会工作灾害救援体制和机制在我国现行的社会背景下，体制保障是灾害救援社会工作发展的重要保证。

无论是从国际经验，还是从国内的现实情况来看，最重要的体制保障是将社会工作纳入到国家灾害救援体系和受灾地区社会经济重建的规划当中。

此外，还有赖于一系列具体的政策制度的建设，包括社会工作专业人才队伍的培养、使用、激励、考核和资格认证、行业规范、注册管理、评估监督等一系列规章制度的建立和完善，也包括社会工作者的薪酬、社会保障、岗位配置; 灾害救援资金和物资的筹集、管理和使用，以及社会工作专业、国家和出资方的合作及三方行为的规范等配套政策和规范措施的建立和健全。

体制建设是一项复杂的系统工程，是国家不同职能部门之间、社会工作不同领域之间以及社会工作专业与国家不同职能部门之间，通过一系列协商、合作而互动建构的结果。

( 二) 灾害救援社会工作专业自身的发展首先，社会工作专业人才队伍建设，就是要培养并留住一支数量和专业水平都足够从事灾害救援的社会工作专业人才队伍。

其中，专业水平保障主要有赖于教育、培训和实践经验的积累。

其次，灾害救援社会工作专业自身的发展离不开行业引导、行业规范和行业自律。

其中社会工作专业协会的作用是关键，当然行业协会的作用也很重要。

专业协会肩负着促进社会工作者专业成长和发展、建立和维护专业标准，以及推动合理的社会政策发展等重任。

最后，研究是灾害社会工作自身可持续发展的根本保障，不同服务对象及其需求和相应的社会工作介入方式方法、灾害救援经验及其面临的挑战和应对措施、社会工作灾害救援可持续发展的体制和机制等研究，是灾害救援社会工作自身发展的基础和依据，是灾害社会工作研究的核心内容。

参考文献：1.郑小蓉．灾后重建过程中的社会工作介入[J],城市与减灾，2005（6）2.柳拯．社会工作介入灾后恢复重建的成效与问题———以“5·12”汶川特大地震为例［J］．中国减灾，2010（13）．3.柳拯．中国社会工作发展对策[J]。