旅游规划用地问题与用地创新

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谈风景名胜区土地利用协调规划

谈风景名胜区土地利用协调规划张祎【摘要】通过分析风景名胜区用地协调规划的基本内涵，探索了当前风景名胜区规划中所存在的问题，并从制定用地分类导则、建构动态规划体系以及健全管理体制三方面，提出了风景区用地协调规划的完善与发展建议，以有效利用风景区土地，切实保护风景资源。

%According to the analysis of the basic connotation of the coordinative land use of the scenic attractions,the paper explores some prob-lems in the planning of the attraction,and puts forward the improvement and development of the coordinative planning for the attractions from the formulation of classification guidance,establishmentof dynamic planning system,and construction of sound management system,so as to have the effective use of scenic attractions and protect the landscape resources.【期刊名称】《山西建筑》【年(卷),期】2016(042)032【总页数】2页(P22-23)【关键词】风景区;土地利用;多目标规划;管理体制【作者】张祎【作者单位】扬州大学美术与设计学院，江苏扬州 225009【正文语种】中文【中图分类】TU984.181景区土地是风景名胜资源存在和依赖的物质空间载体，承载着珍稀的生态、旅游以及文化历史等资源。

从区域发展角度而言，《全国主体功能区规划》中将国家级风景名胜区划定为禁止开发区域，从宏观上对风景名胜用地建设与开发做出了明确限定；从城市用地协调角度而言，在严格保护的目标前提下，风景区范围的划定与城市建设发展呈现出矛盾对立的情况；从景区自身发展角度而言，风景区用地规划是风景区土地有效利用、合理开发以及风景资源得以切实保护的重要管理手段。

桂林市旅游业用地研究

桂林市旅游业用地研究摘要：旅游业发展需要依托土地资源来进行相关设施和场所建设和发展，本文以桂林市区为研究对象，分析旅游用地现状和存在问题，提出相关建议和探索思路。

关键词：旅游业用地；土地利用；桂林一.旅游业用地界定（一）旅游业用地概念从旅游规划和土地利用规划角度出发，笔者认为旅游业用地是能够形成旅游吸引力，满足旅游业各级单元建设发展需要，并能产生社会经济生态效益的土地资源和土地生态系统。

（二）旅游业用地与土地利用的关系土地利用规划是从土地利用的现状、节约集约利用等方面对区域国土资源进行分析规划，指导未来一段时间内国土资源利用的政策方针和资源分配，具有很强的约束性和调控性。

旅游业的发展需要旅游项目建设、服务设施完善等多方的支持，遵循土地利用规划对建设用地的管控和指导。

而旅游城市所制定的土地利用规划也应从考虑实际情况，为旅游发展提供保障措施和用地规划指导。

二.桂林市旅游业发展分析（一）研究区域概况桂林市地处南岭山系西南部，广西壮族自治区东北部和湘桂黔交界地带，市区坐标东经109°45′～110°10′、北纬24°18′～25°41′，总面积565 km2。

桂林市旅游业用地以桂林市区为对象，范围包括秀峰区、象山区、七星区、叠彩区、雁山区5城区。

（二）旅游业发展现状桂林市是世界著名的风景旅游城市和历史文化名城，以漓江风光和喀斯特地貌为代表的山水景观，享有山水甲天下美誉。

至今累计接待入境旅游者超过1500多万人次，综合接待能力、产业规模、基础设施等都达到了国内较高的水平。

2010年，桂林市gdp为1108.63亿元，财政收入121.08亿元，旅游接待总人数2246.33万人次。

其中，国内人数2097.71万人次，入境人数148.62万人次全年旅游总收入168.30亿元。

三.桂林市旅游业用地现状分析与评价（一）桂林市土地利用现状①2005年末桂林市城市土地面积为56106.6公顷，其中农用地38303.23公顷，建设用地面积10332.07公顷，未利用地面积7470.83公顷2。

旅游项目“拿地”与开发攻略

旅游项⽬“拿地”与开发攻略旅游业的发展必须依托于⼟地资源，旅游建设项⽬的⼤量增加势必占⽤⼤量⼟地。

我国的⼟地资源极度缺乏，随着经济的发展和城市化⽔平的提⾼，建设⽤地数量急剧上升，⽤地紧张的局势⽇益加剧。

因此，如何发挥有限旅游⽤地的最⼤效益显得尤为重要。

绿维⽂旅梳理了我国旅游⽤地利⽤存在的问题，提出了旅游⽤地的管理对策，并列举了基于旅游⽤地的七⼤开发模式。

⼀、旅游⽤地的含义及利⽤特征（⼀）旅游⽤地的含义旅游⽤地是旅游区内最基本、最⼴泛的具有旅游功能的各种⼟地的总和。

狭义的旅游⽤地是指县级以上⼈民政府批准公布确定的各级风景名胜区内的全部⽤地，供⼈们进⾏旅游活动，具有⼀定经济结构和形态的旅游对象地域组合。

⼴义的旅游⽤地就是旅游业⽤地，即在旅游⽬的地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的⼟地。

（⼆）旅游⽤地的利⽤特征基于旅游产业涉及⾯⼴，联动产业较多，旅游⽤地呈现出区位性、多样性、综合性、营利性、关联性五⼤利⽤特征。

⼆、我国旅游⼟地利⽤存在的问题我国正处于旅游业快速发展时期，旅游区数量和⽤地规模急剧扩张，⽽且新增加的旅游区⼤多位于城郊和乡村，出现了旅游开发定位不准，景观和产品创新不⾜，导致⼟地污染、⼟地粗放利⽤和管理混乱等严重问题。

同时，由于法律、政策和管理上的缺陷，⼀些旅游⽤地获取不规范，有些旅游项⽬建设⽤地涉及农地转⽤和⼟地征⽤，旅游开发采⽤“以租代征”⽅式，甚⾄以旅游开发为名，进⾏变相圈地，从事⼯业招商和⾼档别墅开发。

除此之外，我国旅游⽤地还存在其他⼀些问题，包括以下三⽅⾯：第⼀，由于旅游区⼟地利⽤类型多样、功能重叠，以及⼟地价格评估、基准地价评价体系和价格机制尚未形成等原因，旅游区⼟地的出让或租赁价格较低，导致许多景区投资短缺、⼟地闲置和利⽤率低。

第⼆，有些景区没有制订规划或规划没有得到有效实施，造成旅游区建设布局和结构不合理，景点建设城市化，旅游资源破坏及⼟地污染、⽔⼟流失等⽣态环境问题。

分析关于自驾游营地建设的旅游用地问题

2014年10月下半月刊旅游管理研究近年来，随着自驾游营地的不断发展，旅游相关研究也不断深入。

旅游用地作为自驾游营地建设的载体，已成为重要的研究对象。

目前，对于旅游用地的概念尚无统一的说法，学术界对于旅游用地的定义主要定位于风景旅游区内的土地或旅游业土地。

朱德举（1996）认为旅游用地是风景旅游区内人们从事旅游活动的场所，是自然作用与人类活动之间进行物质循环、能量循环、信息传递的复杂系统，是最基本最广泛的具有旅游功能的各种因素的组合；毕宝德（2000）认为旅游用地就是旅游业用地，即在旅游地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地等等。

旅游用地的相关定义尚无一致的定论，更不用说其所面对的各式各样的问题，如营地利益相关者对其建设的态度问题研究、“保护”与“开发”的可持续发展的把握程度问题等。

自驾游营地要发展，应借鉴学者们对旅游用地的相关研究，结合营地建设的特殊情况，切实的解决阻碍其发展的主要问题。

一、文献研究旅游用地的如何开发，必然牵涉到多个方面的人、事、物问题。

土地的如何利用与当地旅游用地相关者息息相关，所以国外学者们重点从其态度方面来研究相关的问题，比如Wesley 和Fesenmaier（1987）以及Yalcln Kuvan 和Perran Akan（2005）都从当地居民所持态度的角度来探讨了旅游用地所面临的问题。

而土地资源是不可再生资源，因此旅游用地的可持续发展问题一直是学者们关注的热点。

这方面的研究往往主要集中在风景名胜区土地、国家森林公园土地、滑雪旅游用地和海滨型旅游用地等方面，例如Healy（1994）认为风景名胜景观用地的管理存在着一些问题，如容易过度使用，资源容易被破坏，通过产权制度保障风景景观用地中的可持续发展问题。

但是，对于中国人口多、用地少的基本国情，再加上露营地又是介于观光旅游和宾馆住宿之间的产物，是集观光、休闲、娱乐于一体的综合性的户外活动场所，所以面积通常也相对较大，一般在4-10公顷以上，供给与需求两者的差值问题，就让仅仅处于自驾游发展初期的中国学者开始注重研究如何权衡“保护”与“开发”。

乡村旅游产业转型升级中的用地问题探析

在此过程中，乡村旅游用地面临诸多难题。本文结合目前土地流转政策背景，分析了现行乡村旅游用地途径选择，指出了存在的问题，并提出了相关对策建议，旨在为解决乡村旅游用地问题提供一条有效途径。
关键词：乡村旅游产业升级；乡村旅游用地；土地流转；农地发展权
ＤｅｃｏｍｃｔｇｔｖｌｐｎＲｉｈｓ
乡二元结构的制度创新上，成都已经进行了很好
一
、
问题的提出
的探索，有了相当的积累。可以说，围绕统筹城乡发展、推进城乡经济社会一体化的系列全面
革新，就是通向世界现代田园城市的 “ 正改真
北京第二外同语学院学报
２１年第９０２期
（总第２９）０期
乡村旅游产业转型升级中的用地问题探析
黄葵李庆
（重庆第二师范学院旅游与服务管理系重庆４０地，乡村旅游在经过初级阶段发展之后，目前正逐步向休闲度假方面转型升级。
Ｋｅｏｒｙｗｄｓ：ｒｒｌｔｒｓｉｕｓｒｒｎｉｉｎａｄｕｇａｉｇ；ｌｎｓｇｕａｏｒｓ；ｌｎｒｎａｔｏｕｒａｏｕｉｍｎｄｔｙｔａｓｔｎｐｒｄｎｏａｄｕａｅｏｆｒｒｌｕｉｍｔａｄｔａｓｃｉｎ；ＡｇｉｕｔｒｌＬａｒｃｌｕａｎｄ
革 ”。
２０年末，成都市政府提出了建立 “ ０９世界现代田园城市”的ｕ号。作为成都未来发展的定位， “ 代田园城市 ”理念的提出与成都市的现 “ 乡统筹、集中统建”政策是融为一体、一脉城相承的，是从２０年成都开始推进城乡一体化，０３

旅游用地整治方案

旅游用地整治方案1. 简介随着社会经济的发展，旅游业逐渐成为中国经济增长的重要支柱产业。

旅游业的发展不仅带来了经济效益，也对环境和用地资源带来了很大的挑战。

旅游用地整治是对旅游业发展的规范和管理，旨在保护生态环境和用地资源，提高旅游产业的可持续发展水平。

2. 整治目标旅游用地整治的目标是保护生态环境和用地资源，提高旅游产业的可持续发展水平。

具体分以下几个方面：2.1. 环境保护保护景区和旅游城市的生态环境，加强水资源和空气质量的监管，建立环境保护责任制，加强环境监控和应急处置能力。

2.2. 用地保护加强对旅游用地的规划和管理，合理利用和配置旅游用地资源，保护好旅游景区和旅游城市的用地资源。

2.3. 质量监管加强对旅游产品质量的监控和管理，建立消费者投诉处理机制，提高旅游服务质量和客户满意度。

2.4. 安全管理建立旅游安全管理制度，加强旅游安全宣传和教育，提高旅游场所的安全标准。

2.5. 文化保护加强旅游文化保护和传承，建立文化保护制度，促进旅游文化的传承和创新。

3. 整治措施为达到旅游用地整治的目标，需要采取以下的措施：3.1. 加强政策制定和监督建立旅游用地整治的政策体系，完善相关的法律法规，加强政策的宣传和培训，提高政策贯彻执行的有效性。

3.2. 推进旅游用地规划和管理加强旅游用地的规划和管理，严格控制旅游用地规模和数量，建立用地信用体系，加强旅游用地的监管和执法。

3.3. 改善旅游服务质量加强旅游服务质量的管理，建立统一的旅游服务标准，加强旅游服务企业的管理和培训，提高服务质量和效率。

3.4. 安全保障和应急管理建立旅游场所的安全标准，完善安全管理制度，加强旅游场所的安全工作，建立旅游应急处置机制。

3.5. 文化传承和创新加强旅游文化的保护和传承，丰富旅游产品的文化内涵，鼓励创新旅游产品和服务模式。

4. 实施措施旅游用地整治需要政府部门、企业和社会各方共同参与。

具体实施如下：4.1. 加强政府主导政府部门需要加强对旅游用地整治的统筹协调和监督管理，完善政策体系，加强执法力度和能力。

国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见-国家规范性文件

国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国土资源、住房和城乡建设、旅游主管部门：为贯彻党的十八届五中全会精神，落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）相关部署，促进稳增长、调结构、扩就业，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，现就相关用地问题提出以下意见。

一、积极保障旅游业发展用地供应（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。

按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。

加大旅游扶贫用地保障。

（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。

在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。

政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。

（三）依法实行用地分类管理制度。

旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。

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旅游规划用地问题与用地创新
作者：徐爱心
来源：《世界家苑·学术》2018年第01期
关键词：旅游;规划用地;问题;创新
1、旅游用地概念与内涵
旅游用地是土地利用的一种新方式，就其定义而言，在研究和管理上目前还没有统一的认识。

基于中国知网、万方数据等数据库检索结果，不同学者从各自研究的角度和领域对旅游用地提出了若干定义，综合起来主要有以下2种观点：①从狭义上来讲，认为旅游用地就是风景区内的所有土地。

这一观点基于土地开发的主要功能，对土地利用有明确的指向性，但随着旅游业的快速发展，旅游用地的内涵和外延已经突破了风景区的概念，且不仅仅局限于建设用地的范畴。

②从广义上来讲，即从综合、系统的角度认为旅游用地就是满足旅游需求、与旅游业态相关的所有土地的总和。

虽然这一观点跳出了狭义思维，但却难以与目前我国的土地管理分类体系相衔接、对应，不利于新常态下土地分类管理和旅游业发展。

基于此，迫切需要提出适合旅游产业发展需要的旅游用地概念
2、旅游用地的创新对策
2.1探索设立旅游规划建设专项用地标准
在符合国家相关法规前提下，尽早明确旅游规划建设专项用地标准或管理办法，这是保障旅游用地分类清晰、实操有效的前提。

建议以市场/用户为导向，将旅游用地分为自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和乡村旅游用地等4个大类，根据每个大类相关的典型旅游活动和旅游场所，针对性划分旅游用地小类。

2.2以“点状供地”解决根本“痛点”
由“块状供地”转为“点状供地”是解决旅游用地问题的合理且关键选择。

一方面，旅游项目开发大多依托自然条件良好的山地、森林、水体环境，其建设本身并不过多依赖项目内部的景观建设。

由此，其内的道路、水体、绿地等类型用地都可以设定为租赁供地方式，而景区内具备游赏功能的道路甚至可以划归A2文化设施用地，采取划拨供地方式。

尽管划拨用地不能计入业主资产，但仍会给旅游项目成本和品质带来支持。

另一方面，点状供地是用建筑实际占地面积来核算用地指标，即以基地面积核算真正的用地指标，再根据土地价值核算土地价格，这样用地成本会降低很多倍。

点状供地还有很多优势，一是减轻旅游企业负担，获取土地成本降低，更多资金投入核心吸引物项目建设中，减少因资金压力以至项目“烂尾”;二是政府管控能力加强，租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰，最大化避免土地指标的浪费，便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控;三是保障项目用地，可以结合旅游项目建设类型的特点，因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭;四是用地审批问题，可以简化用地审批流程，结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作，使项目审批相对便捷。

2.3旅游用地政策创新需以规划为先导
首先是在法定规划中纳入旅游用地考量。

在城乡总体规划的“用地规划”部分和土地利用规划中统筹旅游休闲相关各类用地的布局和指标;将旅游休闲重点项目新增建设用地纳入地方政府《土地利用年度计划》，为其优先供应土地指标;在符合规划、不改变土地用途的前提下，国有机构土地权利人利用现有房产开发旅游设施的，可保持土地权属和分类不变;规范和鼓励农村集体经济组织依法灵活使用农村建设用地。

只要严守基本农田“红线”，农村建设用地是可以市场化的，包括宅基地也是可以市场交易的，如此将兼顾解决农民存量资产变现和旅游建设用地供给问题。

其次是提升重大旅游规划的法定地位。

以全域旅游示范区、大型旅游功能区/协作区规划等涉及广泛、意义重大的重要旅游规划统筹相关区域的规划体系，乃至给予这些重大旅游规划“准法定待遇”;鼓励重大旅游规划项目根据实际情况探索旅游休闲相关建设用地的类型归属和供应方式，逐步形成可供全国推广乃至纳入法定用地标准的系列标准模式。

最后是调整“点状供地”相关规划政策。

“点状供地”会对控制性详细规划体系提出全新要求，需以规划政策调整为先导;现行控制性详细规划是以“块状用地”为标準，界定相应的强制性指标对整体的地块进行开发建设管控;“点状供地”则需要进行控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划的结合，以便于“点状用地”政策的精准落地和执行。

旅游用地是关乎旅游业发展实效的核心问题，作为旅游价值链的上游环节，其标准、管理乃至规划实务的优化调整对于旅游业的整体推进可谓“牵一发而动全身”。

旅游业作为我国新常态下经济转型升级的战略性支柱产业，有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的“待遇”，通过逐步落实专项旅游用地类型和旅游规划法定地位，实现以土地要素的科学精准管控与供给，促进旅游业综合发展绩效的可持续提升。

3、项目案例
嵊泗列岛素有“海上仙山”之称，是中国唯一的国家级列岛风景区，以“碧海奇礁、金沙渔火”的海岛风光著称于世。

位于杭州湾以东，长江口东南，由钱塘江与长江入海口汇合处的404座岛屿构成，有沙滩、海礁、奇洞、险峰、悬崖等景观。

区域总面积8824平方公里，其中海域面积8738万平方公里，陆域面积86万平方公里。

嵊泗县属亚热带海洋性季风气候，常年温和湿润，年平均气温15.8°C，十分适合发展旅游产业。

嵊泗列岛与大陆距离较远，因此，对外交通主要通过水运解决，虽然自然资源丰富，但旅游资源仍处于待开发状态需。

目前规划主岛泗礁岛开通泗礁-芦潮港，泗礁-上海（十六浦）、
泗礁-定海、泗礁-宁波、菜园-嵊山等8条航线。

设置两个对外码头，其中有2个1000吨级客运泊位和1个1000吨级车客渡。

此外，马迹山规划建设的工作船码头，负责宝山钢铁公司的矿砂转运工作。

除此之外还将建有直升机场，是以舟山普陀山机场为基地的舟山岛际空中交通网络主要直升机起降点之一，其功用主要担负岛际间的空中摆渡、空中游览、公务巡视和紧急救援等。

从嵊泗县经济与社会发展规划到其旅游用地的创新，我们可以看到嵊泗正在发生着四个重大的转变：从一个封闭，单一岛屿经济向岛陆一体化，开放复合的港口和海洋经济转变;从海洋渔业产品初级的供应基地向海洋渔业深加工产品的供应基地转变;从资源观光型旅游区向休闲度假型旅游区转变;从功能弱化分散的小城镇向功能强化集中的现代化港口旅游城市转变。

另外，政府的大力规划与扶持为嵊泗旅游业发展提供了有力的支撑。

4、结束语
综上所述，随着居民消费结构的升级和对外开放形势的变化，人们对旅游的要求已经从简单的观光旅游向休闲度假、康体娱乐、心灵修复等更高层次发展，旅游业发展已经进入了提质扩容、转型升级阶段。

在经济发展新常态的宏观背景下，旅游产业已经成为一个包容万象的平台，平台上搭建着生态休闲、文化体育、工业及乡村建设等诸多产业与新兴业态。

未来，旅游业将在经济结构调整升级中扮演重要角色。

参考文献
[1]徐勤政，刘鲁，彭珂.城乡规划视角的旅游用地分类体系研究[J].旅游学刊，2010，25（7）.
[2]侯满平，董红梅.旅游开发中典型土地利用问题及其对策探讨[J].资源开发与市场，2007（09）.
[3]范树平，周剑钧，刘友兆，等.中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探[J].中国土地科学，2014（08）.
（作者单位：上海思纳建筑规划设计股份有限公司）。