MK_22.湖域一体湖泊型国家湿地公园边界划定策略——以云南玉溪抚仙湖国家湿地公园为例

湖域一体湖泊型国家湿地公园边界划定策略

——以云南玉溪抚仙湖国家湿地公园①为例

侯建丽，何立羽，王萌，赵城

摘要：湿地由于其巨大的环境调节功能和生态效益被称之为“地球之肾”。湖泊湿地作为湿地生态系统的重要组成部分和重要类型之一，占全国湿地总面积的16%，是社会经济可持续发展的重要生态资本，承担着维系生态平衡、水源涵养、维持生物多样性及提供人居生产生活空间等功能。通过水的汇聚，湖泊成为大量污染物的最后归宿。由于湖泊流域面积较大，目前湖泊型国家湿地公园边界划定基于管理和实施的考虑，以整个湖区或截选一部分湖面及关联区域作为湿地公园的红线范围，并尽量避免将村庄、农田等不可控区域划入范围内。这种边界划分方式缺乏对湖泊流域的生态安全、人居生产生活空间、产业发展等的管控和统筹。本文通过对现有湖泊型国家湿地公园边界划分依据及存在问题的研究与总结，在现行湿地公园红线范围基础上，提出构建湖域一体的生态管控边界的划分方式，与湖泊型国家湿地公园红线范围共同作用，通过双重边界分层级构筑统筹城乡的完整湿地生态系统保护体系。并以云南玉溪抚仙湖国家湿地公园为例探讨湿地公园边界的构建及生态管控边界的管控内容。

关键词：湖泊型国家湿地公园湿地公园红线范围湖域一体生态管控边界云南玉溪抚仙湖国家湿地公园

1引言

湿地生态系统是自然生态系统中连接陆地生态系统和水域生态系统的重要纽带，由于其巨大的环境调节功能和生态环境效益而被称之为“地球之肾”。从1992年我国政府加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》），到2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》，我国湿地生态系统保护逐步法制化，保护湿地生态环境得到了全社会的认同和关注。

截至2014年国家林业局批准的湿地公园试点569个（含正式授牌的国家湿地公园），其中以湖泊型为主的国家湿地公园占23%，是除河流型湿地公园外占比最大的湿地公园类型。湖泊流域是汇入湖泊的来水区域，包含了水流经的土地以及土地上的植被、森林、水域、村庄、城镇和各种生物等。由于水的流动，湖泊成为大量污染物的最后归宿。目前湖泊型国家湿地公园出于管理和实施考虑，按照生态系统完整性、独特性等原则以整个湖区或截选一部分湖面及关联区域作为湿地公园的红线范围，进行功能分区，提出具体的保护与恢复措施。

这种边界划分方式缺乏对湖泊流域生态安全、人居生产生活空间、产业发展等的管控与统筹，不利于湖泊生态系统的完整性保护。如何探讨一种既能兼顾目前国家湿地公园红线范围要求又能满足湖泊流域统筹的方式，是目前湖泊型国家湿地公园编制和管理的重要课题。因此本文通过对现有湖泊型国家湿地公园边界划分依据及存在问题的研究与总结，在现行湿地公园红线范围基础上，提出构建湖域一体的生态管控边界划分方式，与湖泊型国家湿地公园红线范围共同作用，通过双重边界分层级构筑统筹城乡的完整湿地生态系统。并以云南玉溪抚仙湖国家湿地公园为例探讨湿地公园边界的构建及生态管控边界的管控内容。

2湖泊型国家湿地公园边界划定依据及存在问题

2.1边界划定依据

《国家湿地公园总体规划导则》中明确提出湿地公园范围划定主要考虑“湿地生态系统的完整性与湿地类型的独特性，历史文化与社会的连续性，地域单元的相对独立性，保护、管理、合理利用的必要性和可行性，以及具有明确的地形标志物等”。[1]《导则》给出了确定湿地公园边界的原则性意见。由于湖泊流域面积较大，出于管理和实施的考虑，湖泊型国家湿地公园通常以整个湖区或截取一部分湖面及外延关联区域作为红线范围，包括周边的湿地、林地、农田及城镇用地等相对完整的地域单元。这种边界划分方式以湖泊水位线、道路、行政边界、村庄、明显标志物等为界，对湿地公园进行资源调查、总体布局、保护与恢复规划、合理利用规划等。如云南杞麓湖国家湿地公园范围划分主要以环湖人工堤坝为界，包括整个湖面和湖周围的滩地。杞麓湖国家湿地公园红线范围38.81平方公里，其中湖区面积36.86平方公里。杞麓湖流域面积354平方公里，显然杞麓湖国家湿地公园范围划定并未对流域进行统筹。

2.2边界划定存在的问题

2.2.1缺乏对湖域生态系统的完整管控

湖泊流域集水面积的大小对湖泊的蓄水量、湖泊水量的补给来源、湖泊水位线的变化及水质优劣有重要影响。由于湖泊在生态环境中所处生态位的差异，往往成为一个区域的生命水源，加之其相对于河流水交换能力差，交换频率低，自然生态系统脆弱的特殊性，一旦污染将难以恢复和治理，而湖泊又是流域系统中绝大多数污染物质的最后承载体。因此针对流域范围的管控与治理显得尤为重要。目前湖泊型国家湿地公园更多就湖泊论湖泊，缺乏对流域生态安全的统筹与管控。如安达古大湖国家湿地公园规划面积48.50平方公里，其中湖区面积32平方公里，湿地公园北、西、东侧均为基本农田、林地、牧草地，南侧是由大庆龙

凤石化总厂排出的乙烯污水池。湿地公园的规划并没有对流域农田、污水排放池等进行生态系统管控，未来其健康发展将会受到较大影响。

2.2.2缺少对湖域城乡空间的统筹

逐水而居的传统聚落聚居方式及湖泊特有的动植物群落决定了湖泊流域是人类文化、经济等一切活动的重要场所和区域。湖泊型国家湿地公园出于对搬迁安置赔偿等一系列问题的考虑，在有条件情况下，尽可能避免将村庄、城镇用地划入边界，当不可避免时则只针对湿地公园红线范围内的城乡空间制定管控措施，缺乏对流域范围内城乡空间的统筹，如产业结构的调整与优化、污染源头控制与管理、城镇规模控制等。如新疆博斯腾湖流域辖4县115.09万人口，其中非农业人口占50.8%（2010年数据），流域的西部和北部是城乡发展区域，并有一定工业企业，东部是农业发展区域,其中西部为人为活动较密集的区域。[2]随着流域内社会经济的快速发展及人口剧增，产生的污染随之增加，博斯腾湖的生态稳定受到了很大的影响。博斯腾湖国家湿地公园规划仅围绕湖泊及其周边区域做文章，对流域内影响湖泊水生态环境的城乡空间缺少统筹，不利于湖泊湿地生态系统的健康发展和全面保护。

2.2.3缺少对湖域生态环境的监督与综合管理

目前国家湿地公园只限定于对湿地公园内部的保护与管理，而湖泊流域对湿地公园的影响则往往被忽视，加上湖泊流域面积较大，常常处于不同行政管辖范围之内，跨行政管理的现实阻挠了湖域生态环境综合监督与管理的实施。在产业结构进行调整和优化及污染源的有效控制后，必须对湖泊全流域进行生态环境的监督与综合管理，构建管理体系，才能发挥、强化和补充湖泊流域湿地生态系统各项保护治理工程的总体性和协同性效益。

3湖泊型国家湿地公园边界划定策略

综合以上分析及湖泊湿地生态系统的特殊性，在现行湿地公园红线范围基础上，提出构建湖域一体的生态管控边界的划分方式，与湖泊型国家湿地公园红线范围共同作用，通过双重边界分层级构筑统筹城乡的完整湿地生态系统。

3.1湖泊型国家湿地公园红线范围划定策略

湖泊型国家湿地公园红线范围的划定可直接按照《国家湿地公园总体规划导则》中确定的原则加以界定，依据湿地公园生态系统完整性及湿地类型多样性等原则，构建相对独立的地域单元。湿地公园红线范围主要进行保护、恢复、宣教展示、管理服务等规划，并制定具体的保护与恢复措施；

3.2湖域一体湖泊型国家湿地公园生态管控边界划定策略

湖域一体的生态管控边界则以湖泊为基础、以湖泊的汇水区域为界来划分，通过构建湖域一体的生态安全格局、基于湿地生态系统的空间统筹以及生态敏感度下的分层级管控等策略划定生态管控边界，对湖域内的生态安全、城乡空间等进行管控与统筹。与湿地公园红线保护范围共同作用，引导湖泊型国家湿地公园向良性、健康方向发展。

3.2.1构建湖域一体的生态安全格局

湖泊型国家湿地公园的生态管控边界恰好可以借用区域生态安全格局的内涵，以流域生态环境完整性为导向进行构建。区域生态安全格局是针对区域生态环境问题，在干扰排除的基础上，能够保护和恢复生物多样性、维持生态系统结构和过程的完整性，实现对区域生态环境问题有效控制和持续改善的区域性空间格局，强调区域层面生态环境问题发生的作用机制（如干扰的来源、社会经济的驱动、文化的影响等）及尺度性和层次性[3]。

湖域一体是以整个湖泊及其流域范围或部分湖泊及其外围影响区域为界，通过对流域尺度生态多样性的保护、退化生态系统的恢复、生态保护区划的合理配置及规划管理等，构建生态安全格局，并最终达到保护湖泊湿地生态系统目的。保护是为了更好的发展，构建湖域一体的生态安全格局，是实现湖泊湿地生态系统精明保护，以最节约的方式保护生态环境资产，维护生态平衡，实现发展空间最大化的有效途径。

3.2.2基于湿地生态系统的城乡空间统筹

湖泊是城镇生产生活空间的重要载体，滋润着当地人民的生态文明建设。人类在享受湖泊湿地生态系统带来的恩惠时，又不可避免对其造成破坏，生产生活带来的污染物质随着雨水、河流等的冲刷最终汇入湖泊。单纯在现有湿地公园边界内对城乡空间进行管控，并不能保证湖泊湿地生态系统的健康良性发展。因此以湖泊为基础、以其所覆盖的城乡空间为边界划定生态管控线，实施基于湿地生态系统的城乡空间统筹，对其产业结构进行调整和优化、制定污染减排措施及污染源系统治理措施、加强管理能力的建设，“实行最严格的生态环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业机构、生产方式和生活方式”[4]。3.2.3生态敏感度下的分层级管控

湖泊是所有生态系统中最脆弱和最难恢复的生态系统之一，保护的重要性不言而喻，但保护方式、力度与措施视其生态环境敏感度的差异而有所不同。湖泊的生态环境敏感度从湖体向外逐渐减弱（图1），湖区是敏感度最高的区域，不当的生产生活行为对其危害和影响最大，从湿地公园功能分区角度来说应该划分为保育区，不得进行任何与湿地生态系统保护和管理无关的其他活动，实行最严格的保护制度；湖区周边即湖滨带是保护湖泊的最后一道屏障，通过建设生态恢复工程对湿地生态系统及动物栖息地进行恢复，为保护湖体、清理污

染物质做出贡献，并向游客展示恢复措施和技术及保护湖泊湿地的重要性，功能上划分为恢复重建区和宣教展示区，再外围则可根据实际情况划为合理利用区和管理服务区，这五个分区共同构成了湿地公园的红线范围。湖泊最外围一圈即流域边界，也是进行生态管控的边界。其生态敏感度最低，却是保护湖泊湿地生态系统的第一道屏障，也是破坏湿地生态系统、产生污染物质的源头。因此保护湖泊湿地生态系统必须从源头入手，构建湖域一体的生态管控边界，与湿地公园红线范围进行双重管控与治理，如城乡空间统筹、生态安全格局构建、控制与管理能力建设、湖滨生态恢复、湖泊水体保育等，保护湖泊湿地生态系统。

图1 湖泊湿地生态系统生态环境敏感度示意，来源：自绘

4云南玉溪抚仙湖国家湿地公园边界划定研究

4.1云南玉溪抚仙湖国家湿地公园基本概况

云南玉溪抚仙湖国家湿地公园位于云南省省会昆明市东南60公里处，居滇中盆地中心，隶属玉溪市，地跨澄江、江川和华宁三县。抚仙湖是一个大约形成于430万年前的断层溶蚀湖泊，处于滇中湖群中心，是珠江源头第一大湖，属南盘江水系，是我国蓄水量最大的深水贫营养淡水湖泊，其所孕育的自然文化在地方、全国乃至同纬度地区具有重要的价值，同时作为Ⅰ类水质的淡水湖泊，其在生态服务方面的功能尤其值得保护。但随着抚仙湖流域经济发展加速和人口增加，点源污染与面源污染并存，生活污染和生产污染叠加，湖泊生态环境受到严重威胁，局部区域水体已接近II类水质边缘，抚仙湖湿地生态环境的保护刻不容缓。湿地公园的建设对保护抚仙湖湿地生态系统的健康发展具有重要作用，而如何进行边界划定成为重中之重。

4.2云南玉溪抚仙湖国家湿地公园边界划定

抚仙湖是贫营养类湖泊，其污染主要来源于流域村庄生产生活的点源与面源污染，单纯以湖泊及湖滨带为核心划定湿地公园红线范围进行保护规划并不能从根本上保护抚仙湖的生态系统。因此云南玉溪抚仙湖国家湿地公园的规划综合考虑抚仙湖及周边生态系统、用地情况等，提出两个层次的范围构建：即湖域一体的生态管控边界及湿地公园红线保护范围，一方面从流域层面加强污染源头的管控与治理及管理能力建设，另一方面以湿地公园红线范围为基础进行功能分区规划，明确湖泊保育、恢复、科普宣教、合理利用的具体内容，双管齐下，保障抚仙湖生态系统的健康发展。

4.2.1抚仙湖湿地公园红线保护范围

按照国家湿地公园生态系统完整性原则，以抚仙湖最高蓄水位线1723.35米、110米湖滨带（最高蓄水位线沿地表向外水平延伸110米的区域）、道路边界、建设用地边界，综合确定抚仙湖国家湿地公园的红线范围面积为22971.65公顷。其中抚仙湖水面面积21655.74公顷，陆地面积1315.91公顷。规划范围北至环湖公路，东、南、西基本以抚仙湖最高水位线1723.35米（1985国家高程基准，下同）沿地表向外水平延伸110米控制线划分。对抚仙湖湿地公园红线范围进行五大功能分区，提出水系水质、水岸、动植物栖息地生境等的保护与恢复措施（图2）。

110m控制线

道路边界

建设项目和最高水位线

图2 抚仙湖湿地公园红线保护范围，来源：自绘

4.2.2抚仙湖湖域一体的生态管控边界

4.2.2.1生态管控边界划定

抚仙湖湖域一体生态管控边界以抚仙湖流域山脊线为界，也是汇入抚仙湖的来水区域，总面积674.69公顷。抚仙湖大小入湖河流103条，主要入湖河流21条。海口河是抚仙湖历史上唯一的明河出水口，湖水经海口河汇入南盘江；星云湖出流改道工程的建设，使隔河成为抚仙湖的另一出水河流，湖水经隔河入星云湖，再经九溪湿地流至东风水库，供玉溪市生产生活使用（图3-A、图3-B）。

抚仙湖生态管控边界跨澄江、江川、华宁三县。土地利用性质以成片林地和耕地（以水田和旱地为主）为主，林地分布于湖周边山体，耕地围绕抚仙湖周边平坝区分布（图3-C）。

抚仙湖生态管控范围涉及8镇（澄江县城、龙街镇、右所镇、海口镇及路居镇镇政府驻地位于生态管控范围内）、238个村，15.59万人（不含外来人口），人口密度275.7人/平方公里，多分布于抚仙湖周边500米范围内，城镇化水平约为13%（图3-D）。

A 抚仙湖区域水系关系图

B 水文水系基本情况

C 用地性质基本情况

D 村庄及城镇基本情况

图3 抚仙湖湖域一体生态管控边界基本情况，来源：自绘

4.2.2.2构建水生态安全格局

抚仙湖是雨水补给型湖泊，承担着区域15万人口的生产生活所需，是三县交融的纽带又是滋润三县生态文明发展的源泉。以生态管控边界为基础构建湖域一体的水生态安全格局是保护抚仙湖湿地生态系统、高原湖泊湿地生物多样性的重要保障。结合抚仙湖周边生态环境现状和特点以及入湖河流分布，构建“一源、一环、多节点”的水生态安全格局：“一源”围绕抚仙湖构建的生态源，作为保护抚仙湖水生态安全、动植物栖息地的核心，进行严格保护；

“一环”指环湖构建的生态恢复环，沿最高水位线1723.35米向外水平延伸110米的控制线范围进行水体水岸、动植物栖息地恢复，构建抚仙湖生态安全恢复环；

“多节点”包括“7个生态斑块、12条生态廊道、23个生态敏感节点”（图4）。7个生态斑块是涵养水源、连接湖泊与河流水系、庇护水生动物的重要区域；12条生态廊道具有保护沿岸生物多样性、过滤农田农业污染、防止周边水土流失、加强水质处理的功能；23个敏感节点则是主要出入湖河流入湖、出湖的最敏感区域，也是抚仙湖水系的最后一道保障。

图4 抚仙湖水生态安全格局，来源：自绘

4.2.2.3构建多层级保护策略

依据抚仙湖的生态敏感度和特殊的生态系统特征，以湖域一体的生态管控为界划定多层级的保护体系，并提出不同策略。抚仙湖湖体即最高蓄水位1723.35米所包含的水域，总面积为21511.64公顷，将其划为湖泊水体保育区，并严格加以保护，禁止人为干扰活动，保护湿地生态环境及其生物多样性资源；抚仙湖最高蓄水位向外水平延伸110米范围及部分农田或至湿地公园红线范围为湖泊恢复重建区域，进行湖滨带生态恢复工程建设、退田（房）还林、河道修复、入湖河口湿地修复及栖息地生境恢复等，建设好湖泊水体保育的最后一道屏障；110米范围至湿地公园红线范围则为科普宣教、合理利用、管理服务内容，结合现有资源及旅游景点加以设置，进行科研监测、管理服务、宣传教育、湿地农业、生态农业等的建设，充分体现湖泊湿地生态系统在保护与恢复基础上的科研、宣传教育以及生态旅游方面的价值；湿地公园红线范围至生态管控边界则是产业结构调整与优化（根本措施）、污染源系统治理（根本措施）、小区域清水系统修复与治理（重点措施）及环境综合管理建设体系建设（辅助措施）的重点区域，是保障抚仙湖稳定保持Ⅰ类水质和珠江源第一大湖湿地生态系统的重中之重（表1）。

表1 抚仙湖多层级保护策略，表格来源：作者自绘

4.2.2.4抚仙湖流域综合监督与管理能力建设

在水生态安全格局及多层级保护策略基础上，在外源污染得以控制的同时构建全流域综合监督与管理体系，通过构建全流域污染的环境监控体系、环境管理体系和湖泊水面观测系统，发挥、强化和补充抚仙湖各项保护治理工程的总体性和协同性效益。从污染源、入湖河流等监控体系出发，通过法律法规、经济政策、环境行政等管理手段对抚仙湖湿地生态系统进行全面保护与管理（图5）。

图5 抚仙湖全流域监控体系能力建设与综合管理示意，图片来源：项目组绘制

流

域

环

境

综

合

管

理

体

系 流域环境监控体系

流域环境管理体系 污染源在线监控体系建设

入湖河流在线监控体系建设 监控与预警体系建设 法律法规管理 经济政策管理 环境行政管理 保护条例管理 国家法律法规管理 征收水资源使用税 生态补偿及奖惩机制 流域与行政区相结合的管理模式

任务分解及责任追究管理措施 污水处理厂和企业 污染物浓度、流量 水环境 湖泊水面观测系统

5结语

湖泊型国家湿地公园红线保护范围是短时期内保护湖泊湿地生态系统，使其尽快恢复优良生态本底的最有效湿地生态保护边界。若想长时期保证湖泊湿地的健康发展，为子孙后代保留一块良好的生态资本，湖域一体的生态管控边界则是必然之行。双重边界的划分方式既能兼顾目前国家湿地公园红线范围要求又能满足对湖泊流域的统筹与管理，达到全面维护湖泊湿地生态系统健康发展的目的。

湖泊型国家湿地公园范围的划分方式同样适用于按照湿地资源类型划分的其他类湿地公园，如河流型湿地公园、滨海型湿地公园、沼泽型湿地公园等。通过两个层级范围的构建，从保护层面对湿地公园红线范围内的区域提出保护与恢复措施，并进行合理利用，从管控层面以湿地公园汇水区为界提出管理与控制要求，双管齐下，充分发挥湿地生态系统在保护生态环境、维持生物多样性和社会经济可持续发展方面的重要作用。

注释

①南玉溪抚仙湖国家湿地公园总体规划由中国建筑科学研究院、国家湿地保护与修复技术中心、天泽（北

京）湿地保护技术研究院共同编制完成。

参考文献

[1]《国家湿地公园总体规划导则》（林湿综字[2010]7号，2010，国家林业局）.

[2]张玉钧,刘国强.湿地公园规划方法与案例分析[M].北京：中国建筑工业出版社,2013:34.

[3]马克明,傅伯杰,黎晓亚,关文彬.区域生态安全格局:概念与理论基础[J].生态学报，2004,24(4): 761-767

[4]国家新型城镇化规划(2014-2020年)[R].2014.

作者简介

侯建丽，城市规划师，中国建筑科学研究院城乡规划院；

何立羽，城市规划师，中国建筑科学研究院城乡规划院；

王萌，城市规划师，中国建筑科学研究院城乡规划院；

赵城，景观规划师，中国建筑科学研究院城乡规划院。