新中国成立以来的行政体制沿革

新中国成立以来的行政体制沿革

10城市规划201312

摘要：行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。行政体制改革，对于搞好国家行政管理乃至推动整个社会主义事业的发展具有举足轻重的作用。随着我国政治、经济和社会客观实际的变化，既有的行政体制出现了一些不适合经济和社会发展的问题，新中国政府一直在努力探索能够符合经济和社会发展需要的行政体制，从1951年至2008年，中国政府共进行了行政体制的十轮改革。

关键词：新中国行政体制十轮改革

新中国成立以来的行政体制构建和变革，以党的十一届三中全会为标志，大体上经历了两大历史时期。

第一个历史时期，从1949年新中国成立到1978年实行改革开放，中国特色社会主义行政体制创立和奠基。这一历史时期，建立了新中国各级政权，制定了各项行政管理制度，确立了基本行政体制。经过多次调整和变革，构建起与社会主义国家性质要求相适应以及与计划经济相适应的行政体制，为这一历史时期社会主义革命和建设取得伟大成就提供了行政体制保障。

第二个历史时期，从1979年到现在，中国特色社会主义行政体制不断改革与完善。大体经历了三个阶段：从党的十一届三中全会召开到党的十四大之前，主要是冲破高度集中的计划经济体制和行政管理模式；从党的十四大召开到党的十六大之前，主要是按照发展社会主义市场经济的要求全面推进行政体制改革；党的十六大以来，主要是推进服务型政府和法治政府建设。这一历史时期，伴随经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等改革的不断推进，行政体制改革不断深化。经过30多年的不懈努力，基本建立起与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治建设相适应的行政体制。

新中国成立后，政府的机构设置和名称大多沿用了民国时期的称谓，1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府下设人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署和政务院，政务院下设35个工作部门，管理国家行政工作。全国的行政体系由大区、省、专署、市、县、区、乡构成。

随着我国政治、经济和社会客观实际的变化，既有的行政体制出现了一些不适合经济和社会发展的问题，新中国政府一直在努力探索能够符合经济和社会发展需要的行政体制，从1951年至2008年，中国政府共进行了行政体制的十轮改革。

一、1951年第一轮改革

第一次行政体制改革在1951年~1952年三反运动（反贪污、反浪费、反官僚主义）、土地改革、镇压反革命的背景下进行。以加强中央集权为中心，政务院的部门由35个增至42个。通过调整，紧缩上层，充实下层；合并分工不清和性质相近的机构，减少层级；开始划分企业、事业机构和行政机构的编制与开支。

二、1954年第二轮改革

第二次行政体制改革是在第一个五年计划，新中国第一部宪法，地方政府实行大区制（为

大区——省——县——乡四级体制）的背景下进行的。为减少行政层级，中央决定撤销大区一级行政机构，并且合并了部分省市建制；政务院更名为国务院；出现了行政机构臃肿庞大、办事效率低的问题，全国范围内进行机关、事业单位和企业单位机构编制的精简，以节约开支、克服官僚主义。由此形成了我国行政体制的基本框架。

三、1960年第三轮改革

1958年的大跃进和人民公社化运动，使国民经济遭到严重破坏，1959到1961年三年大饥荒对新中国造成沉重打击，同时期中国与苏联关系恶化导致外患牵制。在这样的背景下，1960年开始，中央提出精简的任务，并首先在中央部门进行。1962年开始全国范围内的大精简，这次精简遵循了“减人必须减政”的原则，简化办事手续，减少不必要的会议。全国国家机关职工由原有的268万余人减为174万余人。

四、1968年第四轮改革

这是一次非正常的机构改革，“文化大革命”开始后，各级“革命委员会”取代了各级党和国家机关的权力机构，集党、政、军权于一身，实行高度的一元化领导。

五、1982年第五轮改革

作为文革时期后的修养生息阶段，改革开放初期，经济迅速发展，需要政治改革以跟上时代潮流。1982年宪法，宪法确立了省——县——乡三级行政建制。这次改革历时三年，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。但是，由于当时经济体制改革的重点在农村，对于行政管理没有提出全面变革的要求，所以政府机构和人员都没有真正减下来。

六、1988年第六轮改革

此次改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。就这次改革的成果来看，改革以转变职能为关键，以改革经济管理部门为重点，对各部门首次进行了定职能、定机构、定编制的“三定”改革，“三定”方案的出台，为推行国家公务员制度做了有益的探索。

七、1993年第七轮改革

这次的改革是在社会主义市场经济提出的背景下进行的。改革的目标是：按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。这次改革的主要内容有：（1）调整职能配置，通过“三定”方案弱化了计划经济体制下形成的分钱、分物、批指标、立项目等具体职能的大量审批事宜，同时强化宏观管理、执法监督和社会管理等职能，以达到促进政府职能转变的目标；（2）协调解决部门间的职责交叉、重复问题，通过明确职责权限达到合理分工；（3）精简机构人员编制。国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。市地县的党政机构也按照中央的要求作了精简。

这一轮的行政体制改革，除了组织结构的调整外，还在两个领域取得了突破性进展：一是围绕政府职能的重新定位，按照发展社会主义市场经济的要求，对传统的财税、金融、流

通体制等进行了改革，探索构建政府的宏观调控体系，有效抑制了通货膨胀，实现了国民经济软着陆；二是从1993年开始推行国家公务员制度。

八、1998年第八轮改革

这一轮行政体制改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

这次改革中，国务院人员的精简幅度在建国以来的历次国务院机构改革中是最高的。在省级政府机构设置方面，第一次明确省级政府机构分为组成部门和直属机构。除中央政府独有的外交、国防、铁道和中国人民银行外，省级政府组成部门的机构设置与国务院组成部门基本对口，除一些事权比较单一的机构外，还包括一些地方因地制宜设置的机构，全部撤消了工业、商业、物资等专业经济管理部门。在机构综合设置方面进行了有益的探索，如一些地方将文化、广播影视和体育机构合并，将内贸、外贸机构合设，开始走向大文化和大贸易格局。

九、2003年第九轮改革

这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的，它仍然以推动政府职能转变为目标，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。这次改革在构建新的职能体系上取得了实质性进展，使政府经济职能相对集中化，优化了政府组织结构，协调规范政府行为，打破了部分分割的状态，在建立责任政府、效率政府上也迈出了一大步。

十、2008年第十轮改革

这一轮的改革又被称为“大部制”改革，所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，在此基础上要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。十七大报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题；统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。

建国以来，新中国行政体制的历程艰难而卓有成效，积累了大量经验，为行政体制改革未来道路提供指引。

坚持以科学理论为指导。在推进行政体制改革的过程中，必须有理论指导为武器，必须坚持中国特色社会主义理论体系为指导，始终遵循上层建筑改革必须与经济基础变革相适应，始终把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来，保证行政体制改革的方向、思路、措施有利于巩固和完善社会主义制度，有利于解放和发展社会生产力，有利于发挥社会主义制度的优越性。

坚持从中国国情和实际出发。这是改革和完善行政体制的客观要求。我国历史悠久、幅员广阔、人口众多，各地经济、文化、社会发展很不平衡。这些基本国情决定了在行政体制改革过程中必须高度重视和正确处理一系列重大关系，包括集中与分散的关系、统一性与灵活性的关系、中央与地方的关系、条条与块块（部门垂直领导与地方领导）的关系。

坚持以人为本、执政为民。人民是国家行政管理的主体，人民的意志始终决定着国家行政管理的内容和形式。行政体制变革必须充分尊重人民群众主体地位。

坚持统筹规划、协调推进。行政体制改革与经济、政治、文化、社会等方面的体制改革都有密切关系，必须统筹规划、协调推进。

坚持提高改革决策的科学性。行政体制改革涉及方方面面利益的调整，是一项政治性和政策性都很强的工作，必须综合考虑社会各方面的需求和各种因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来，处理好改革、发展、稳定的关系，审时度势，循序渐进。