城镇化进程中“半城镇化”问题及对策探析

城镇化进程中“半城镇化”问题及对策探析作者：焦晓云来源：《当代经济管理》2015年第03期摘 ;要？演“半城镇化”是农业转移人口没有完全融入现代城市、处于一种“中间人”状态下的不彻底的城镇化。

“半城镇化”使农民不能真正的融入城市;导致社会不公，易引发社会问题;使农村空心化，不利于农业现代化的实现;增加多方负担，不利于城市经济发展;虚抬城镇化率，不利于国家决策。

破解“半城镇化”现象，必须改革户籍制度，打破户口束缚的藩篱;破除地方土地财政，转变经济发展方式;实施就地城镇化，让农民离土不离乡;加强对农民工的技能培训，提高就业竞争力。

关键词？演城镇化;半城镇化;问题;对策[中图分类号]F291 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）03-0064-04法国社会学家涂尔干（Emile Durkheim）提出，当城镇化发展到一定程度，社会分工将会导致严重的利益分化和社会冲突，如何合理利用这种分化和冲突，使之成为规范整合的基础并解决困境是决策者必须要面对的难题。

据了解，“全国80%以上的地级以上城市存在不同程度的半城镇化现象，且高常住人口城镇化往往伴随高半城镇化和低户籍人口城镇化。

”[1]可以说，这与党中央提倡的推进以“人的城镇化”为核心的城镇化战略是相矛盾的。

如何解决“半城镇化”①问题，让进城的农民进得来、留得下、有尊严，不仅是实现农业转移人口落户城市“城市梦”的迫切需要，更是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的本质要求。

本文拟就我国城镇化进程中“半城镇化”现象的涵义、带来的问题及对策作一简要探讨。

一、“半城镇化”的涵义“半城镇化”指的是农业转移人口（其主体是农民工）没有完全融入现代城市、处于一种“中间人”状态下的不彻底的城镇化，虽然实现了空间转移和职业转换，但他们只具有“应然”的市民头衔，并无“实然”的市民权利。

此外，农业转移人口的行为习惯、生活方式、价值观念与现代社会还有明显的隔离，他们对城市没有认同感和归属感，日益孤立和边缘化。

长此以往，不但会损害社会公正原则，而且会带来各种各样的社会问题，不利于社会稳定。

“半城镇化”只是土地的城镇化，而非人的城镇化，是城镇化的不成熟状态。

“人的城镇化是一个缓慢的过程，农村的思维方式和生活方式转变为城市的现代化的思维方式和生活方式不是一朝一夕就能完成的，这个‘内化’过程可能需要很长的时间。

”[2]“半城镇化”的本质是一些制度的松绑与另一些制度的束缚共同作用的结果，它的总体特征是：“就业在城市，户籍在农村;劳力在城市，家属在农村;收入在城市，积累在农村;生活在城市，根基在农村。

”[3]其主要表现在四个方面：第一，在经济上，由于没有城市户口，大部分农民工都没有“五险一金”，他们工资低廉且没有保障，农民工同市民存在着“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”的不平等现象。

第二，在政治上，中国实行的是城乡二元户籍制度，离乡的农民工在城市没有选举权和被选举权等政治权利。

第三，在福利待遇上，中国特殊的户籍制度决定了各种福利待遇是同居民的户口紧密联系在一起的，因此，属于城镇人口而无城镇户口的农民工在就业、社保、医疗、入学、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇。

第四，在社会阶层上，农民工适应了城市生活和现代文明，不想再回到农村，但在心理和社会归属上特别是在户籍身份上又不隶属于城市，因此，农民工群体已经演化成一个“回不去农村，融不进城市”的特殊的社会群体。

二、“半城镇化”带来的问题近年来，随着城镇化的快速推进，城市规模不断扩张，大量农业流动人口流入城市，但是相应的政策和配套设施却没有跟上，特别是将福利待遇与户口挂钩的户籍制度没有发生根本性的变化，这就导致了大批农业转移人口（截止到2013年底，中国“人户分离”的人口达到了2.89亿）不能融入城市。

农业转移人口不能享受正常的城市市民待遇，却干着最苦最累的活，长此以往，势必会成为和谐社会的不稳定因素。

1.“半城镇化”使农民工不能真正融入城市在城市本地居民看来，大量农民工涌入城市，势必会占用部分原来属于他们的公共资源和公共服务。

一直以来，只注意到了如何保障进城农民工的利益问题，但忽略了城市原有居民的利益诉求，这在客观上助长了城市居民对农民工的排斥情绪。

作为“客人”的农民工的市民身份不被作为“主人”的原著居民所认同，这使得他们没有归属感和认同感，面对真正的城里人时他们感到自卑，觉得低人一等。

他们只能和自己的“同类”在一起，在这种生活环境下，在每个人眼中的对方身上，他们才能找到自尊与心理平衡。

但是，这也使得他们没机会学习现代文明和现代礼仪，永远只能成为从“每个人眼中的对方身上”寻求平衡的农民工，他们的整体素质很难提高，这就使得城市更不愿意接纳他们，如此周而复始形成了一个恶性循环，导致农民工不能真正融进城市。

2.“半城镇化”导致社会不公，易引发社会问题农民工干最脏最苦最累的活，却挣最少的钱，这直接导致了农民工群体消费水平不高，不得不在现代的城市中保持原有的生活习惯和行为方式，难以融入城市。

“某种意义上说，城市化的生活方式、城市文明、城市意识才是‘城市化’最本质、最核心的东西。

”[4]农民工在城市中属于弱势群体，他们就业不稳定，相当一批人从事的是临时性的工作，即使是长期工作，也很少有用工单位愿意和他们签订劳务合同的，买保险的就更少了，工作中一旦发生意外或者出现劳资纠纷，农民工的利益一般得不到保障。

长此以往，他们必然心生不满，当这种愤懑积累到一定程度的时候就会产生难以预料的社会问题。

这埋下了社会不稳定的种子，不利于形成安定团结的局面，不利于和谐社会的构建。

3.“半城镇化”使农村空心化，不利于农业现代化的实现农民工常年在城市打工，农村中出现了“空心化”现象，“386199部队”逐渐成为农村的主体。

据统计，截止到2012年底，“全国‘半城镇化’农民工数有1.6亿多人，在农村人口中还有5 000多万留守儿童、4 000多万留守老人、4 700多万留守妇女，失地农民大约4 000～5 000万。

”[5]农村只剩下妇女、儿童和老人，这无疑加重了老人和妇女的负担，农村中老人、妇女、儿童问题日趋严重，不少地方出现了“留守儿童”、“留守妇女”、“空巢老人”等社会问题。

另一方面，“386199部队”对农田的最大期许就是能够维持日常生活，他们的主要经济来源是家庭外出打工者的工资，这就导致了他们对承包的责任田疏于管理，这不利于农业劳动生产率的提高;再加上他们文化水平普遍偏低，不善于利用先进技术和农业机械，这不利于规模经营和农业现代化的实现。

4.“半城镇化”虚抬城镇化率，不利于国家决策中国的城镇化率是以在城市中生活超过6个月作为城市人口的统计标准的，这样，大量的没有城市户口而仅仅是在城市打工的原本属于农村人口的农民工就被当作城市人口统计了进来，这在实际的统计中拉高了“城镇化率”。

比如，截止到2013年底，“我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右”[6]，“半城镇化”导致城镇化率与真正的户籍城镇化率相差将近18个百分点。

根据反映世界城镇化发展规律的“纳瑟姆曲线”，如果城镇化率是36%，则表明我国刚刚走过城镇化的起步阶段而进入加速阶段;如果城镇化率为53.7%，则表明我国已经进入了加速阶段的中后期，进入了城镇化发展的关键阶段。

在不同的发展阶段要解决的主要问题不同，推进城镇化的规律也不一样，“半城镇化”虚抬城镇化率，会对国家制定发展战略产生不良影响。

三、破解“半城镇化”的对策建议毋庸置疑，“半城镇化”是不可持续的，随着城镇化的快速推进，它的负面效应越来越多的表现出来。

“半城镇化”处理得好，它将促进城镇化和国民经济的发展;处理不好，将会导致拉美国家那样的“中等收入陷阱”。

破解“半城镇化”，需要从体制机制层面、发展方式层面、路径选择层面、农民工素质层面等多方面协同推进（见图1），破除城镇化的障碍，最终实现完全意义上的城镇化。

1. 治本之策——改革户籍制度，打破户口束缚的藩篱城乡二元的户籍制度是我国“半城镇化”现象产生的最根本原因，在城市特别是大城市生活的人都渴望拥有城市户口，因为在城市户口的背后是医疗、住房、教育、社保等福利和保障。

“目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育、义务兵退役安置、交通事故人身损害赔偿等各个方面。

”[7]可见，户籍制度已经失去了其原有的登记管理职能，演变成同户口登记地相联系的权限界定和利益分配制度。

在二元户籍制度下，一个人仅仅因为出生地或者户口所在地不同，就可以比别人享有多得多的公共服务和福利待遇，这导致人与人起点的不平等和发展机会的不平等，不利于社会公平。

因此，必须推进户籍制度改革。

首先，逐步缩小城乡差距，推进城乡公共服务一体化。

户改的目标是将附加在户籍上的各种福利待遇同它的登记管理职能剥离开，还原户籍的本来面目。

其次，积极探索户改资金的分担机制。

户改的关键环节在于确保资金来源，可以考虑采取“政府—企业—个人”三维资金分担机制：农民市民化过程中的花费，政府承担40%，企业和个人各承担30%。

最后，推动农村土地的确权和流转制度等配套改革。

积极探索土地所有权的实现方式和土地使用权的流转形式，努力“探索农民增加财产性收入渠道”，解决农民“裸身进城”问题。

2. 关键举措——破除地方土地财政，转变经济发展方式当前，我国地方财政主要依靠土地：投资靠买卖土地，融资靠银行贷款，偿债靠土地担保。

这样做虽然在一定时期内一定程度上能够促进地方经济的发展，但最终会导致房地产泡沫，增加城镇化的成本，阻碍城镇化的发展。

事实上，地方政府对土地财政的过分依赖是“半城镇化”产生的直接原因。

据报道，“近几年，地方土地财政收入不断攀升，到2013年，地方政府土地出让金收入决算数为39 073亿元，是预算数的152.6%。

”[8]在经济上升时期，地方政府往往看重经济效益，如果没有统筹发展的宏观规划，地方政府往往会为了经济效益而牺牲城镇化的质量。

因此，必须破除地方土地财政，转变经济发展方式。

首先，对地方政府的土地财政进行审计。

摸清地方政府对土地财政的依赖程度是破除地方土地财政的首要环节，只有摸清底细才能在破除土地财政的同时避免地方政府由于转型而带来的治理危机。

其次，改革基层干部考核机制。

干部考评机制是地方经济发展的风向标，要破除土地财政必须弱化对地方政府经济增长指标的考核，将重点放在公共服务等民生问题上。

最后，推动财税体制改革。

合理划分中央和地方的财权和事权，改变他们之间的不对等关系。

同时地方还要积极构建自己的主体税种，使各级政府的财力与支出责任相匹配。

3. 路径选择——实施就地城镇化，让农民离土不离乡城镇化是我国现代化的必然选择，传统城镇化的主要方式是异地城镇化，但由于体制机制和公共服务等配套设施的不健全，“半城镇化”现象和“城市病”等问题日益突出。