00f01729_农信社改革：七大课题待破解

432005年第8期（总第348期）No.8, 2005General No. 348南 方 金 融

South China Finance

一、课题的提出课题一：历史包袱沉重问题。由于一度在经营指导思想上偏离“三农”服务方向、经营管理不善和受农金会倒闭、城信社停业整顿影响等众所周知的原因，农信社一度陷入举步维艰的局面，历史包袱沉重，部分农信社资不抵债，且额度相当大。尽管经过几年的努力，情况有所好转，但情况也并不令人乐观。要达到认购、兑付中央银行专项票据的条件，在短短的两年多改革期限内（若含因达不到条件而可适当延迟兑付期的两年，亦仅四年多时间），需要增资扩股、压减不良贷款的金额较大、时间较紧，难度比较大。课题二：风险高度集中问题。农信社普遍存在的问题是不仅总体上历史包袱沉重，而且风险高度集中。就一个县联社辖属的基层法人社而言，风险最高的通常都是当年偏离“三农”服务方向、大量发放大额非农贷款的农信社，通常都是几个最困难农信社的资不抵债额、历年亏损挂账、不良贷款余额占全辖总额的极高比例，资本充足率则远低于全辖平均数。近几年来，在辖内其它农信社经营状况都在陆续好转的同时，这些困难社却继续“泥足深陷”，资不抵债额、历年亏损挂账继续上升，资本充足率继续下降。若不是以县（市）为单位考核，而是以基层法人社为单位考核，要达到认购和兑付中央银行票据的条件，要增资扩股和压缩不良贷款的额度和比例都相当大，且不良贷款都以大额、“两呆”为主，要压缩的难度亦大得多。因此，若没有其它农信社分摊其任务，要达到条件可能性不大。由于最困难农信社包袱过于沉重，增资扩股、压减不良贷款难度太大，因此大有“死猪不怕水烫”之势，问题若得不到解决，不但影响到自身的改革，还会影响到全辖农信社的改革。课题三：农信社改革的认识问题。从最近某基层央行组织对全辖农信社走访调查了解到的情况看，普遍都存在一个错误观念：这次农信社改革资金支持政策，不管情况怎么样，只要地方政府出面，中央银行最终都会给予资金支持的，这从第一批农信社改革资金支持试点，所有农信社最终都符合票据发行条件，得到资金支持这一点就可以看出来。这种错误观念带来的直接后果就是思想上不重视，压力并没有转化为动力，“等、靠、要”思想严重，工作主动性明显不足。主要表现在：一是学习动员不够。没有认真组织员工学习文件，包括管理层在内的许多员工对本次改革一知半解，知道较多的是人民银行的资金支持，但没有完全看到获取资金支持的难度；对完善法人治理结构和内控机制关注较少。二是没有制订具体的措施。大部分基层社都在等县联社的安排。三是前期的宣传工作不到位。应该宣传什么，重点宣传什么，怎样宣传，在向群众进行招股宣传时，怎样做到使群众既了解农信社目前的状况，更看到农信社发展的前景，值得他们入股。这些，很多农信社都还没有进行过认真的思考。四是没有主动与当地政府（镇政府）进行沟通，在争取地方政府支持方面动作不大。课题四：地方政府支持问题。农信社改革，若离开地方政府的支持，将寸步难行。但由于农信社改革后归省政府管理，地方政府没有管理权，且风险度高，从客观上看，按权责对等的原则，地方政府对农信社改革的责任并不明确，尽管省政府在有关会议上强调地方政府负有责任，但以什么来约束地方政府履行责任，并没有具体的规定；从主观上看，部分地方政府认为改革与

农信社改革：七大课题待破解摘要：笔者通过分析农信社改革遇到的历史包袱沉重、风险高度集中、农信社改革的认识、地方政府支持、县级央行审核、银监部门审查和农民群众信心等七大问题，研究相应的对策：给予高风险农信社更大的政策支持；对两级法人体制的农信社实行“一社一策”；农信社要全力以赴主动开展工作；地方政府要切实加大扶持力度；县级央行要切实提高审核效果；银监部门要切实负起真实性审查责任；加大农信社改革的社会宣传力度。关键词：农村信用社；金融改革

中图分类号： F832.35 文献标识码： B 文章编号：1007-9041-2005(08)-0043-

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严 青（中国人民银行电白县支行，广东 电白 525400）

收稿日期：2005-04-

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作者简介：严青（1970-），男，广东信宜人，高级经济师，供职于中国人民银行电白县支行。44

《南方金融》2005年第8期三农金融他们没有直接的利害关系，即使认识到有利害关系，但又觉得农信社历史包袱沉重，要对其支持难度很大，加上对农金会事件的心有余悸，不知道地方政府介入农信社改革会产生什么后果。因此部分地方政府对农信社改革重视程度不够，这种情况在乡镇政府一级显得尤其突出。课题五：人民银行审核问题。按规定，县级央行在这次农信社改革资金支持中，要承担起对农信社资不抵债额、增资扩股计划和发行、兑付票据条件等进行严格审核和日常监测的责任。但目前县级央行的现状严重制约了审核工作的开展和效果。由于银监分设、连续多年人员只出不进、抽调素质较高人员到中支工作等因素，县级央行人员少、年龄大、素质低的问题越来越突出。人民银行某县支行设置的岗位近百个，但仅有28人，为切实做好此次农信社改革资金支持工作，该支行从各部门抽了9个人（行领导2人、货币信贷部门4人、其它业务部门3人）组成领导小组和审核小组，占了总人数的三分之一，不可谓不重视。但由于人员素质参差不齐，且无法抽出专职人员来，因此审核和监测工作很难到位。尽管亦意识到责任重大，但鉴于此种现状，县级央行的审核工作很难达到预期效果，时间紧迫时可能会出现审核形式主义，甚至农信社报来什么，县级央行就转报什么的情况，对其真实性无法把握。课题六：银监部门审查问题。按规定，银监部门负责对农信社的认购、兑付中央银行票据条件进行真实性审查。银监部门在改革中面对两个利益关系：一面是地方政府和农信社，一面是中央银行。在高风险地区，银监部门容易产生这样一种想法：若认真审查，确保真实性，农信社达到条件的难度很大，一旦通不过审查，地方政府肯定会怪罪，农信社肯定会埋怨；反正钱是人民银行的，且人民银行还会进行审核，与其得罪地方政府，倒不如做个顺水人情，从而把“皮球”踢到人民银行身上。因此对农信社改革工作的主动性、积极性不够。比如在不设监管办事处的某县，银监部门就不派员参加改革领导小组，从这一点上亦可略见一斑。课题七：农民群众信心问题。高风险农信社要达到认购、兑付中央银行票据条件，其中最关键的环节是增资扩股，但恰恰在这件事上碰到大问题：由于种种原因，目前群众对农信社信心不足，能否完成增资扩股计划，心里没底。顾虑主要来自三方面：一是受农金会事件后遗症影响。二是信息披露之虑。按规定，农信社增资扩股要对外披露资本充足率、不良贷款余额和比例、本年利润等情况。而高风险农信社的资本充足率低、不良贷款和经营亏损额都很大，一旦公布出去，群众对入股肯定没有信心。三是对股金有无分红之虑。近20年来农信社对股金都没有分红，群众对入股有无分红本就心存疑虑，现在经营亏损社按规定又不能对股金进行分红，当年盈利的社虽可分红，但又要在盈利的大部分弥补历年亏损挂账后才能用于分红，且比例不确定，致使群众对入股有无收益更无信心。因此若宣传工作做不到家，不但增资扩股难，甚至会引发挤提。这绝非耸人听闻。二、破题之策对策一：给予高风险农信社更大的政策支持。从目前的情况看，高风险农信社面临增资扩股和压缩不良贷款两大难题，若不给予更大的政策倾斜，将很难达到获得资金支持的条件。与其因太困难而达不到条件无法获得资金支持，或者用造假、变通等方式来达到条件，建议不如对高风险农信社实行区别对待，给予更优惠的政策支持。一是可否考虑降低门槛，适当降低资本充足率、不良贷款率条件。二是延长兑付期限。对经过努力，法人治理结构、内控机制有明显改善，确因客观条件所限，经过推迟2年兑付期仍一时未达到资本充足率、不良贷款比例规定的农信社，再适当延长兑付期，比如再延长2年。三是给予资金支持倾斜。适当提高高风险农信社的补贴分红率，保证股东入股初期能得到一个比较稳定的更高些的分红收益。对策二：对两级法人体制的高风险农信社实行“一社一策”。鉴于农信社风险高度集中的现状，若以县（市）为单位考核，有可能出现因个别困难农信社无法完成任务，而其它农信社又无法完全分担其包袱，以至无法达到条件，从而导致全辖所有法人农信社都无法获得资金支持的情况。这显然是不公平的。因此，建议对高风险农信社改革实行基层法人社“一社一策”：以基层法人信用社为考核单位，符合条件的社给予资金支持，确实无法达到条件的社进行清算关闭。若一定要以县（市）联社为单位考核，则建议尽快实行县联社一级法人改革，以县（市）联社的名义进行增资扩股，这样效果或许会好些。对策三：农信社要全力以赴主动开展工作。一要加强学习，深刻领会政策精神，充分认识改革对农信社和“三农”未来发展的重要性。二要树立信心。既要看到困难，亦要看到希望，摒弃“等、靠、要”思想，积极主动开展工作。三要制定切实可行的改革实施措施，有条不紊地开展增资扩股、清收不良、完善内部治理结构等改革工作。四要大力争取地方政府支持。要建立定期向地方政府请示、报告制度，及时汇报改革工作开展情况、遇到的困难，需要政府支持的事项、理由及具体的意见和建议，争取政府重视支持。同时，建议加大对第一批改革试点农信社兑付中央银行票据的审核力度，从45

《南方金融》2005年第8期三农金融严把关，对无法达到兑付条件或通过造假来达到兑付条件的农信社，坚决不予兑付。这样起到一个宣示效应：“等、靠、要”和投机取巧是无法获得中央银行资金支持的。确保第二批正在改革试点的农信社和今后将要改革的农信社不再有半点侥幸心理，老老实实全力以赴地做好改革的各项工作。对策四：地方政府要切实加大扶持力度。地方政府应清醒地认识到，如果农信社不改革，潜在的风险得不到化解，直接影响到地方经济金融秩序稳定，最大的受害者还是地方经济和老百姓。因此，地方政府要切实负起责任，组织和指导本地农信社的改革工作。一要落实责任制。建议从省政府到乡镇层层签订责任状，明确各级政府在农信社增资扩股、清收不良贷款等方面的责任，促使地方政府切实负起责任，组织和指导本地农信社的改革工作。二要落实机构人员。建议改革领导小组办公室设在县（市）政府，并购置齐全办公用品，抽调专职人员到位上班，负责协调各部门开展改革工作。三要加强宣传发动。建议层层召开动员大会到乡镇一级，并利用各种会议场合和电视、报纸广泛宣传。四要党政领导带头。建议县、镇党政班子领导和农信社改革领导小组成员带头入股，并动员行政机关工作人员入股，同时加强宣传，这样可起到无以替代的宣示效应。五要落实清收不良贷款措施。对策五：县级央行要切实提高审核效果。在发行、兑付中央银行票据条件的审核上，人民银行把的是最后一道关，因此，不管目前碰到什么困难，县级央行都应该抱着对党、对人民、对历史负责的态度，切实做好农信社改革资金支持工作。建议建立完善“八大工作机制”：一要建立完善工作责任机制。对农信社改革资金支持工作进行详细的分工，明确支行农信社改革工作领导小组、资金支持方案实施与考核小组（以下简称“两个小组”）每个成员的岗位责任，对因不负责任而造成不良后果的，要追究有关人员责任。二要建立完善内部协作机制。涉及农信社改革资金支持工作的股室之间和“两个小组”成员之间要加强沟通协作，在本部门或个人的其它工作与农信社改革资金支持工作发生冲突时，要以改革工作为重、为先，不能以任何理由推诿扯皮。并建议以中支为单位整合力量，在开展各个环节的审核工作时，抽调各支行业务骨干组成联合检查组，集中优势兵力分片进行检查。三要建立完善学习研究机制。定期召开“两个小组”成员会议，传达学习上级行关于农信社改革的会议精神和文件资料，总结、研究部署农信社改革资金支持工作。四要建立完善“一社一档”监测机制。严格按上级行的要求，建立完善每个农信社的资料档案，加强监测分析，发现问题及时向上级行和地方政府报告，向银监部门通报，向农联社反馈；并向农信社发出质询书，限期作出书面解释，再根据情况提出具体的整改意见。五要建立完善定期走访农信社机制。根据监测分析情况，拟定走访调查内容，每月有针对性地走访农信社，尤其要重点走访一些高风险农信社和情况异常的农信社，了解改革工作开展情况、遇到的困难和问题及原因，并给予具体的指导。六要建立完善定期报告机制。将农信社改革资金支持工作开展及完成情况、遇到的问题及建议，每周向上级行书面报告一次。七要建立完善定期沟通机制。就农信社改革资金支持工作，定期向地方政府汇报，到县联社指导，与银监部门沟通。八要建立完善工作日志记录机制。每个相关股室、“两个小组”每个成员都要设置农信社改革工作记录本，开展的每一项农信社改革资金支持工作都要详细记录下来，防止工作流于形式或走过场。对策六：银监部门要切实负起真实性审查责任。根据国务院的要求，此次农信社改革试点工作由银监会负责组织实施。尽管农信社改革的钱不是银监部门出的，但银监部门要从政治的高度理解这次农信社改革的目的和意义，要认真负起责任，切实加大对农信社改革资金支持的审查力度，确保其真实性。此外，建议在政策规定上要更具体地明确银监部门该负的责任，建立责任追究制度，一旦银监部门因渎职、失职而造成不良后果，不但要追究单位的责任，还要追究领导及经办人员的责任。对无监管办事处的县（市），建议银监分局派驻专人参加地方改革领导小组，专职负责当地农信社改革组织和实施工作。建议地方政府在此事上要做好督促工作。对策七：加大对农信社改革的社会宣传力度。一要宣传农信社改革的目的、意义和主要内容，使广大群众普遍认识到，这次改革的目的是要把农信社搞好，这样对地方经济发展和老百姓都会有实实在在的好处。二要宣传改革的扶持政策，让群众知道中央对农信社改革的重视程度。三要宣传农信社改革的预期成效，提高群众对入股分红的预期。四要宣传入股使群众获得实实在在的农信社优惠服务。此外，为防止发生意外，信息披露要适度、适当，对敏感问题的披露要慎之又慎，防止发生不稳定事件。建议招股说明书以县联社为单位统一对外公布。同时，明确分红比例，对当年盈利的亏损挂账社，在增资扩股的初期，可适当提高对股金的分红比例，以后再逐年递减，直至弥补完历年亏损挂账后再提高比例。