“居者有其屋”理念下中、美两国对中低收入人群住房信贷政策的稳(精)
“居者难有其屋”香港公屋政策发展演变与启示
文章编号丨673-9493 (2020) 06-0038-07 中图分类号：TU98 文献标识码 A DOI10.19830/j.upi.2020.355“居者难有其屋”：香港公屋政策发展演变与启示Unaffordable Home Ownership: The Evolution and Enlightenment of Hong Kong's Public Housing Policy王紫荆梁印龙邵挺Wang Zijing, Liang Yinlong, Shao Ting摘要：近些年来，我国大城市普遍面临房价过高和住房短缺的双重挑战，尤其是城市中低收入群体长期睢以获得可支付性住房，成为城镇化高质量发展的重要障珥。
香港从1950年代开始，为了实现“居者有其屋”的目标，探索并逐漸形成了一套“租赁为主、出售为辅”的公屋政策体系，取得显著成效的同时也累枳了不少矛盾。
本文首先梳理了香港公屋政策的内容及其历史演变过裎，然后分别评价了公屋政策“被边干预”“枳极干预”“消 极干预”“适度干预”这四个阶段的实施成效，从中总结出香港公屋政策的成功与不足之处，以期为内地大城市公共住房政策的制定提供启示与借鉴。
A b s tra c t：In recent years,large cities in Chin«i are generally facing the double challenges o t overpriced housing and housing shortage.M id d le and low-income people in cities are suffering fro m long-term d iffic u lty-in o bta in in g affordable h ou sing,w hich has become an im p o rta n t obstacle to realize the goal o f hig h-quality urbanization.To achieve the goal o t4,H om e CKvnership Scheme>，,H ong Kong has explored a set o f public housing policies since the 1950s,w hich stipulate th a t public houses are m ainly fo r rent and rarely to r sale.The im plem entation ot the public housing policies have achieved remarkable results b u t also accumulated a lot o f contradictions.T his paper first reviews the content and historical evolution o f H ong Kong's public housing policies.Then it evaluates the im plem entation effects o f the p u b lic housing policy in fo u r stages：forced in te rv e n tio n,active in te rv e n tio n,negative in te rv e n tio n,and m oderate in te rv e n tio n.F in a lly,the success and shortcomings o f H ong Kong's public housing policies are summarized, w hich can provide inspiration and reference fo r the public housing policy-m aking o t large cities in m ainland C h in a.关键词：住房短缺：高房价；中低收入者；公屋政策；居者有其屋：香港Keywords:Housing Shortage；O verpriced H ousing；M id d le and Low-income People；Public H ousing Policy；Affordable H om e O w nership；Ht^ng Kong北京卓越青年科学家计划0JW ZYJH01201910003010)资助作者：王紫荆，清华大学建筑学院建筑系，本科生梁印龙（通信作者），清华大字建筑学院城市规划系，博士研究生。
美、英、香港的公共租赁住房政策对我国的启示
公共租赁住房作 为一项可支付住房（ ｆ ｒａｌ Ａｆ ｄｂ ｏ ｅ
留后 备 的土地 资源 。 同时鼓励住 宅 租赁 ，以缓 解住 宅 紧张局 势 。三是堵 住虚 假交 易 。与政府 房地 产职 能部 门合 作 ，将 “ 纳税证 明 ”规 定 为转让 房产 的前 置 程序 ，“ 税证 明” 包括 经税 务 部 门确 认 的价 格 纳 和房 产交 易 的纳税凭 证 ；税务机 关在 开具 “ 纳税 证
有 合理 居住 环境 的住 所 。香港 房委 会作 为公租 房 的 主要 管 理机 构 也于 次年 成 立 ， 面统 筹 有关 政 府公 全
屋 的供应 、 编配 及 管理 主 要来 源 于政 府 资助 和 市 场 化经 营 后取 得 的 收入 ， 中公 屋 租金 收入 和 附属 的 其 商业楼 宇 的租界 收入成 为后 续公 屋建设 的主要 资金
作用 。 因此 ，政 府在 调控 价格方 面也 应 当集 合税 收
【 责任 编 辑 ：杨 艳 军 ）
调节 、信贷 约束 以及规范 土地供应等手段联合行
动 。在税 收方 面 ，应 当充 分发挥 税 收对经 济 的调控
作用 ，尤其是加强对房产的持有环节征税 。因此 ， 改革总的原则应当是加强商品房保有税主体地位，
引起 了社会各界 的关注。２０ 年我 国政府提 出要通过加快公共租赁房的建设来解决“ ０９ 夹心层” 群体 的住房 困 难。本文从公共租赁住房 的资金 来源、 管理机构 、 营模 式几个方面对美 国、 运 英国和香港的公共租赁住房政 策进 行 了介 绍， 同时总结 了他 们存 在的问题 和经验 。在 结合我 国公共租赁住房 目前建设 实践情况的基础上 ， 对现存 的各种 问题进行 了分析 ， 并结合 美、 香港的经验提 出了改进建议 。 英、
美通过两房救助法案短时间有利中国投资者
美通过两房救助法案短时间有利中国投资者【各位读友，本文仅供参考，望各位读者知悉，如若喜欢或者需要本文，可点击下载下载本文，谢谢！】特派记者吴晓鹏实习记者郑博宏美国财政部长保尔森的穿梭外交初见成效。
当地时间7月23日，美国国会众议院轻松通过一项旨在拯救按揭贷款巨头房利美和房地美(“两房”)的法案，同时也向包括中国在内的全球投资者传递出强烈信号，美国不会允许两家房贷公司倒闭。
该法案的主要内容包括为抵押贷款再融资提供3,000亿美元联邦贷款担保的计划，设立新的监管两房的机构，并对联邦住宅委员会进行重大改革。
在投票表决之前几个小时，白宫就放出积极信号，宣布总统将放弃对该法案行使否决权。
当众议院以272:152票通过该法案后,保尔森立即发表声明，“我希望接下来和参议院一起合作，争取在这个星期能把法案放到总统的办公桌上。
”接下来，只要参议院通过该法案，总统布什就能签署法令，对“两房”实施紧急救助。
投资者的信心受到了鼓舞，两家公司的股票当天分别上涨11.86％和11.34％。
但美林证券驻纽约的一位副总裁23日对本报记者表示，对于持有数千亿美元两房债券的中国来说，国会通过法案后，短期内这些债券的风险可能会被掩盖，但问题重重的两家公司肯定会给债券投资者带来一些损失，“损失在三个月后可能会开始慢慢显现出来”。
美国财政部的报告显示，至2008年4月底，中国持有的美国政府支持企业长期债券为4233亿美元，其中多半为两房债券。
自保尔森公布其救助方案后，美国国内的反对声此起彼伏，甚至有观点称，中国是两房债券的最大持有者，拯救两房就是用美国纳税人的钱来拯救中国投资者。
美国国会分析师22日在一份报告中表示,布什政府救助两房的打算可能需要美国纳税人支付250亿美元.花旗亚洲区董事总经理、亚太区首席经济学家黄益平说，对于美国政府的救助行为，美国国内各种观点都会有，“但这显然是为了救美国经济和美国市场”。
目前外界对于此类债券会给中国带来多大损失还不明晰，而两房的分析师对此闭口不谈。
让低收入者实现住房“美国梦”
面 ．专 门为 低 收入 者提 供 住 房贷 款 保 险 。在 这 项 政策 下 低 收 入者 的 购 房 首 付 可 以 从 一 般 的 ２ ％ 降 到 Ｏ 房屋 价 格 的 ３ ，大 大 提 高 了低 收 ％ 入 者 、 包 括 刚 参 加 工 作 的 年
轻 人 的 购 房 能 力。 １ ６ ５年 ， ９
需 要 不 吃 不 喝 二 十 年 的 收 入 ． 才 能 负担 得 起 这 样 的住 房 。 在 这 样 的 压 力 下 ， 格 林 尼 斯
接 向 低 收 入 家 庭 提 供 廉 价 的公 共
住 房 ， 另 一 种 是 更 常 见 的 ，就 是
Ｈ Ｄ 的前 身 是联 邦 住 房 管 理局 Ｕ （Ｈ ．它 为拯 救 低 迷 的 三 十 年代 ＦＡ） 美 国房 市 而 生 。当 时 美 国房 地产 业 一片 萧 条 ，二 百 多万 建筑 工人 失 业。仅仅 有 ４ ％的 美国人拥 有 自 Ｏ 己的住 房 。 房屋 贷 款 的 门槛 也 比 现 在 高得 多 ：利率 高 、首 付 高 、贷款
府 必 须 施 以援 手 。
．
会 不 会 因 为 经 济 窘 迫 、被 迫 搬 出 她 从 小 长 大 的 城 市 ７ 或 者 ． 为 了 留在 城 市 里 ．不 得 不 和她 的女 儿 、 母 亲 三代 人 挤 在 一 个地 下 室 里 ７
格 林 尼 斯 是 幸 运 的 。 她 享 受
维普资讯
让低收入者实现住房 “ 国梦’ 美 ’
美 国政 府认 为 ， 当一个 家庭 的住房支 出超过 总收入 的 ３ ％ 的时候 ０
一
种 过度负 担 ，政府 必须 施以援手 。
★文 ／陆乐
国南 加 州 的圣 地 亚 哥 市 ，单 房 补 贴 券 。现 在 她 住 着 一 套 两 室
国外如何解决低收入家庭住房问题
３ ． ％， ０ ６ 以下依次为服装类 １ ． ％、 ９ ４ 计算机及相关
产品 １ ． ％、 ６ ７ 通讯产品类 １ ． ％。 ３９
天津港货物吞吐量突破两亿吨
上 网阅读在线新 闻比率最高。调查显示 ： 前 目
居 民上 网的主要 目的 ， 首先 是 阅读 在线 新 闻 ， 占
煤炭为支柱 ， 以钢材 、 粮食等为重点 的货源结构 ， 是
环渤海地区规模最大综合 性港 口和我国连接亚欧
大陆 桥最 近 的东 部 起点。 目前天 津港 同世界 上
３．％； ０７ 其次是玩游戏、 下载音乐和软件 ， ０８ 占２ ．％。
居民网上购物 以文化娱乐 、 服装和 电子商品为 主。调查显示 ： 随着信息渠道 的多元化 ， 居民对信 息化的应用也在发生变化 ， 民通过“ 居 网上购物” 来
一
１０多个 国家 和地区的 ４０多个港 口贸易往来 ， ８ ０ 每 月集装箱航 班 ４０ ０ 余个 。
３ — １
维普资讯
实现？费 已成为时尚。在网上购物的消费者中， 肖 通 过网上购买 书籍 杂志 光盘等 出版物 的 占首位 ， 为
“ 上网” 人群文化结构 ， 中文化程度 占 ７ ５ 高 初 ． ％； 中、 中专文化程度 占２ ． ％； 专以上文化程度 占 ９６ 大
６ ．％， ２ ９ 高学历 占六成以上 。 家庭互联 网接入方式 以宽带 为主。调查显示： 目 前城市居民家庭接入互联 网方 式上 ， ８ ． ％ 有 ９８ 的家庭为宽带 ； ８ ８ 有 ． ％的家庭 为拨号上 网。在家 庭成员上网地点上 ， 首选在家 上网的居民最多 ， 占 ５．％； ２．％的首选在工作场所上 网； １．％ ２８ 有 ６５ 有 ２０
“居者有其屋”--马来西亚低收入者住房政策
、
整体规划发展扫清 了阻碍。 ０６年 至 ２ １ ， ２０ ０ ０年 马政府计划
１ 价屋计划 ： ． 廉 即对低收 人人群实施公共低 成本 住宅 计划 ， 以销售方式解决住宅问题。 ９ ０年代 中期 ， 马政府 实施了公共低 成本住宅计划 。即
投资 ２．亿令吉（ ７ ９ 约合 ５ 亿人民币） ９ 再建造 ５００ ００ 套廉租
民币 １０亿 元 ）在第 九 （０ ６ ２ １ ５ ， ２ ０ ～ ０ ０年 ） 划 中计划 投入 计
住 宅建 设 １５ 令吉 （ １亿 约合 人 民币 ２０亿元 ）占各 自五 ５ ，
年 实际 总支 出的 ３４ ４１ 和 ５２ ．％、．％ ．％，比例 逐年 增加 ， 在 政 府投人 中仅次 于教 育和 医疗 的福利领 域 。在第八 个五
多数房屋建造简陋， 缺乏规划 ， 居住区人口十分密集 ， 严重
影 响了城乡建设及规划发展 。 特别困难户指无经济来源或 收入极低 、 无能力购买廉价房的人群 。９ ８ ， １９ 年 政府制定 了
年计 划 中，联邦 政府 实际投入在住 宅建设 上的资金 比计
综合人 民房屋 计划 ， 该计划 主要 内容是建造一定数量 的廉
租屋 。所需资 金纳入联邦 政府 、 、 州 市政 府的年度财 政预 算， 由同级公 共工程局 负责建造 。 房屋产权归政府所有 ， 建 成后 ， 政府以低价租给非法屋住户 ， 月租 １０令吉 （ ２ 约人民 币 ２ ０元 ）使大量 的非法屋住户 搬离 了简易房 ， 大程 度 ６ ， 很
划额度增加了 ２ 亿令吉（ ８ 约合人民币 ６ 亿元 ）共建造 ０ ，
国家房屋局具体操作 。 出售对象是家庭月收入不高于 １０ ５０
级政府部 门出租 给所需住房 的公务人员 。 府每月支付公 政
＂居者有其屋＂各国有良策
论
古 今 中外 ， “ ” 的 问 题 都是 民众 最关 心 的 住 大 事之 一 ，而 “ 者 有 其 屋 ”也 是 为 政 者 追 求 的 居
共 同 目标 。针 对 低 收 入 群 体 ，各 国政 府 根 据 各 自 国情 ，制 定 了不 同 的安 居 政 策 ，其 核 心 之 一 就是
政策 干预 。
德 国 ：严控 房 租
德 国租房 者 占多 数 ，有 ６ ％左 右 的居 民 租房 ， ０ 而 年 轻 人 中 的 ７ ％为 租 房 族 。 德 国 租 房 比例 高 ， ７ 重要 原 因就 是 德 国法 律 给 予 承 租人 近乎 完 美 的保
障 。德 国 《 法 典 》 等 多 项 法律 对 房 租 价格 进 行 民
为主 ，商 品 房 为 辅 的 房 地 产 市 场格 局 。过 去 数 十
年 ，政 府 建 造 近 １ ０万 套 组 屋 ．解 决 了全 国 ８ ％ ０ ０ 的人 口住 房 问题 。其 中超过 ９ ％的人 购买 了组屋 。 ５
对 于 月 收入 在 １０ ５ ０新 元 （ 美 元 约合 １ ８新 １ ． ３
法 国 政 府 的廉 租 房 制 度 已实 施 多 年 。 所 谓
问题 十分 突 出 。 日本 政 府 为 此 采 取 “ 低 放 高 ” 保
政 策 ，即政 府 为 中低 收 入 者 提 供 廉 价 住 房 或 优 惠
“ 租 ”是 指 其 “ 础房 租 ” 比普 通私 人住 房 低 一 廉 基
强有 力 的管 理和 约束 ，规定 房 东 不得 随 意涨 房 租 。 法律 明文规定 ，房 租超 过 “ 合理 房 租 ”２ ％属 违法 ０
行 为 ，超过 ５ ％构 成犯 罪 。 ０
美国次贷危机的成因及对中国的警示
2.3 金融创新方面 我国资产证券化的起步较晚，在2005年以前一直处
于理论研究阶段，2005年12月15日，中国建设银行率先启动
1.3 过度的金融创新与监管缺失
房地美和房利美通过政府信用背书，在贷款企业和 银行购买了抵押贷款，建立了资产池，并以这笔资产为基 础，发行了抵押支持债券(MBS)，向投资银行销售，实现了 资产的证券化。当联邦基金利率低且房价上升时，这种收 益率高且稳定的金融创新产品受到广大投资者的喜爱。根 据美国GN M A的数据所示，已发行的M BS总额在此期间 不断上升，截至2006年，全美抵押贷款支持债券(MBS)的 余额达到64920亿美元。
CDO的不同级别与其合成衍生品(CDOn)连同 CDS 分别被世界各地拥有不同风险偏好的投资者买走。根据 CEIC的数据，保险公司与银行等保守型投资者倾向于购 买 高 信用级 别的 C D O，而低 信用级 别的 C D O 的购买者 大 多为对冲基金。当市场处于繁荣阶段时，并未出现高风险 的情况，而 高 收 益也促使 对冲基 金把 购买的 C D O 作为 抵 押向银行贷款以继续购买更多的CDO。
这一低利率政策取得了显著的成效，当利率降低时， 银行支付的利息减少，民众和企业就会将钱从银行中取出 来，以进行消费或投资，再加上“低廉”按揭成本的推波助 澜，大量流动性资产涌入房地产市场，房地产业日益繁荣， 房价不断上升，推升了资产泡沫。
但由于1%利率的限制，传统配置品种，如国债等的收 益率已无法满足机构投资者的需求，他们也因此面临着 兑付危机。而房地产业的蓬勃发展则让他们看到了希望， 为了缓解“资产荒”的情况，投资机构选择了收益相对较高 的住房抵押贷款。因此在低利率政策实施后，住房抵押贷 款的规模开始爆发式增长，房地产泡沫逐渐膨胀。
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“居者有其屋”理念下中、美两国对中低收入人群住房信贷政策的稳定性比较
1 引言
房地产业的发展是各国经济发展的重要支柱产业，与之相伴，房地产金融业呈现出快速增长态势，导致银行资本和产业资本在过去十年间结合得更加紧密。
其中，个人住房按揭贷款是房地产金融业的重头戏，各国政府纷纷通过金融政策鼓励居民购买自有住房，积极倡导并努力实践着“居者有其屋”的政府计划。
从国际经验看，美国、德国、澳大利亚、日本和新加坡等工业化国家的住房金融体系已经相对成熟和完善，值得一提的是，新加坡政府采取的中央住房公积金制度为我国的住房制度改革提供了宝贵的经验。
不幸的是，2007年爆发的美国次贷危机却引发了一系列的问题，危机告诫人们：在实践“居者有其屋”的过程中，各国政府不能为了盲目提高自有住房比例，不能只为解决某一个问题，而去制造更大的问题，从而产生更加严重的风险隐患。
众所周知，本世纪初“9.11”灾难及互联网泡沫破灭后，美联储为了刺激经济增长，大幅降息，联邦基金利率一度降至1%，贷款购房成为大众潮流，穷人首当其冲，许多房屋贷款是零首付，而且不查收入，只要愿意承受稍后调高的还贷利率即可。
显然，这种刺激经济的政策，在短期内会有明显的效果，但从长期看必会产生危机。
借鉴工业化国家个人住房贷款业务的国际经验，我国的住房金融体系已经从计划分配制度转向走市场化道路，并在改革中不断完善。
由于百姓住房需求日益旺盛，国内商业银行个人住房按揭贷款占全部个人消费贷款的比重显著上
升。
如下表1所示，截至2007年末，工商银行、建设银行、中国银行个人住房按揭贷款的占比均超过70%，位居消费贷款的首位。
在我国个人住房按揭贷款业务稳步增长的同时，我们应有忧患意识，前车之鉴，后车之师。
美国对低收入人群住房金融政策的失败教训，迫使我们应采取更加审慎的住房金融政策，兼顾好人民群众和商业银行双方的利益。
2 中美两国房地产政策的稳定性比较
1.美国实施商业化运作导致的次贷危机
在克林顿政府时期，为了消除种族歧视，缩小贫富差距，美国政府推出了“居者有其屋”的政策主张，实施对象不仅包括中产阶层，而且涵盖了低收入劳工阶层，希望通过大幅提高低收入者尤其是黑人和拉丁美移民的住房拥有率，激发低收入人群新时代的美国梦。
为了贯彻执行“居者有其屋”的政策，克林顿政府出台了一系列政策，对拒绝向低收入人群提供住房贷款的金融机构冠以歧视的罪名进行罚款，数额通常高达数百万美元，迫使贷款机构不得不放松信贷标准，为日后大量违约行为埋下了风险。
在上述背景下，次级贷款业务在美国得到了飞速发展。
次级贷款最早出现在上世纪80年代中期，2001年前后，受政策导向推动开始呈现几何状发展。
截至危机全面爆发前的2007年上半年，美国次贷余额达到1.5万亿美元，已经占到美国全部按揭贷款市场份额的15%。
次贷也是一种个人住房按揭贷款，但是，发放对象完全不同于优贷或正常贷款，次级按揭贷款的发放对象一般信用状况较差，没有收入证明和还款能力证明，负债收入比例相对偏高。
次贷政策的具体措施：一是，次贷借款人可以在没有资金的情况下购买住房，贷款方式可以是“零首付”、“零文件”的，即仅需申报其收入情况而无需提供任何有关偿还能力的证明，如工资条、完税证明等。
负分期按揭，即借款人在初期的偿还额，不仅可以不归还贷款本金，甚至还可以不完全归还贷款利息，但是初期未能归还的利息被滚动计入本金，这种“利滚本”的方式可使得贷款本金不断上升。
二是，抵押贷款利率具有可调整性，这种贷款有三年、五年和七年等多种。
借款人在初始几年内，只需要归还较低固定利率的按揭，过了约定期限后利率将被重新逐年调整，还款利率急剧上升。
2.我国加大住房保障的制度措施
中国政府加大力度切实解决低收入群众基本生活，根据国务院统一部署，从2008年第四季度开始，加大住房保障的工作力度。
具体措施如下：一是，从2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。
地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策。
二是，金融机构对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房提供贷款，其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%。
同时，下调个人住房公积金贷款利率，各档次利率分别下调0.27个百分点，其中，五年期以下(含)由现行的4.32%调整为4.05%，五年期以上由现行的4。
86%调整为4.59%。
三是，加快廉租住房建设，加大实物配租力度，扩大廉租住房租赁补贴范围，推进棚户区(危旧房)改造。
四是，发布城市低收入家庭资格认定办
法，以规范廉租住房和经济适应住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭资格认定行为。
3 我国采取区别对待原则稳定住房市场
几年来，我国商品房市场的发展基本满足了中高收入阶层的住房需求，对于低收入家庭而言，我国政府没有完全依靠市场化的商业运作模式，而是在政策导向上采取了区别对待的原则。
一是金融机构对客户的贷款利率、首付款比例，根据借款人是首次购房或非首次购房、自住房或非自住房、套型建筑面积等是否是普通住房，以及借款人信用记录和还款能力等风险因素在下限以上区别确定。
二是对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房的贷款需求，金融机构可在贷款利率和首付款比例上按优惠条件给予支持；对非自住房、非普通住房的贷款条件，金融机构适当予以提高。
三是在不同区域政策倾斜程度有所不同。
2008年中央财政下达中西部地区廉租住房保障补助资金81亿元，用于中西部地区廉租住房保障租赁补贴支出和新建廉租住房建设支出中央预算内投资安排16.8亿元，专项用于东北三省中央下放地方煤矿棚户区改造配套基础设施工程建设，以支持地方解决城市低收入家庭住房困难问题。
与此同时，我国商业银行开办个人住房按揭贷款业务都要遵守严格的贷款程序，借款人必须具备下列条件：
(1)有合法的身份。
(2)有稳定的经济收入，信用良好，有偿还贷款本息的能力。
(3)有合法有效的购买、建造、大修住房的合同、协议以及贷款行要求提供的其他证明文件。
(4)有所购住房全部价款30%以上的自筹资金(对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的，自筹资金比例为20%)，并保证用于支付所购住房的首付款。
(5)有贷款行认可的资产进行抵押或质押，或(和)有足够代偿能力的法人、其他经济组织或自然人作为保证人。
(6)贷款行规定的其他条件。
贷款额度一般最高为所购(建造、大修)住房全部价款或评估价值(以低者为准)的80%，贷款期限一般最长不超过30年。
综上可见，中、美两国对中低收入人群提供房地产按揭贷款方面具有明显的差异性，我国的房地产政策更具有稳定性，为此，得出如下结论：与美国次贷危机引发的全球金融海啸不同，我国的住房金融政策采取了严格的区别对待原则，在改善住房消费政策环境的同时，正在努力将潜在金融风险降低到最小化。