对中小学校发生的职务犯罪案件的分析

我院在2007年立案侦查了原西城区皇城根小学正、副校长共同贪污学校帐外款的职务犯罪案件，通过对该案的审查以及开展的同步预防工作，从中发现了学校私设账外账、校长权力过大以及对学校额外收取的费用缺少有效管理、监督等突出问题。之后我们又对近五年来全市检察机关查处的中小学校出现的26件职务犯罪案件进行了调查，并对发现的问题进行了实证分析。

一、案件的主要类型

1、利用负责采购的权力，在学校图书、教材采购过程中非法收受书商的回扣。例如原北京九中图书馆管理员俞某，利用负责采购学生教材及配套磁带的职务便利，收受北京市石景山区北辛安新华书店给予的贿赂款6万余元。

2、利用审批的权力，在学校基建工作中非法收受承包方的贿赂。例如原北京市房山区第二职业高中的校长王某，利用管理学校基础设施建设的职务之便，为他人谋取利益，收受北京申宝公司负责人给予的好处费10万元。

3、利用经手学校公款的权力，采用截留、虚报冒领等手法据为己有。例如原丰台区左安门中学出纳司某，使用作假账、在工资表上虚列单位工作人员名单的方法，贪污单位公款9万余元。

4、利用负责招生的权力，私自招收编外学生，侵吞单位的帐外款。例如原西城区皇城根小学校长胡某某、副校长王某某，在招生过程中，多次将所收的北大医院、解放军出版社等多家共建单位交纳的捐资助学款中的部分现金私自截留，作为学校的帐外款支出使用。之后又分别提取70万元据为己有。

5、利用负责经手管理学校财务的权力，将公款暂时借出去做生意。例如原北京市109中学总务处副主任李某某，私自挪用学校收取的出租房屋费用80余万元，用于个人营利活动。

二、案件的基本特点 1、涉案面广。一是涉案人员广。涉案人员中既有教育行政主管部门的公务员，也有学校里的教师，包括学校的行政管理人员，如校长、总务主任和普通教职员工。二是涉及的学校多。如2006年查处的校园内职务犯罪案件涉及到全市共12所学校，这些学校既有职业学校、也有中学和小学。三是犯罪地域分布广。近五年来全市11个区的教育系统发生了职务犯罪，其中2006年共有6个区的中小学校发生了职务犯罪案件。

2、受贿案件多，发案岗位集中，但数额相对较少。近五年查处的中小学校职务犯罪案件中，有13件是受贿犯罪，占查处案件数的50%。学校的图书采购和基建工程建设领域是受贿犯罪的多发区。学校的校长或者图书管理人员利用负责征订报纸、教材或者图书的职务便利，收取回扣的案件，是中小学校在采购环节易引发职务犯罪的一种较为普遍的类型。此外，在学校日常经济往来的一些业务中也会出现贿赂犯罪，如北京市商业学校总务科科长李某某就是利用主管购煤业务的便利，为煤商向学校销售燃煤、收验煤、结算货款提供帮助，并收取对方的好处费8万余元。在学校基建业务中，由于中小学校经费相对较少，用于基建工程的款项也不是大数目，所以发生的受贿案件数额多在万元左右。

3、窝案、串案有所增加。在贿赂犯罪案件中，行贿人为不断拓展业务，追求利润的最大化，往往向多家学校的多名人员行贿，从而达到推销商品的目的。在调查的案件中，有三起受贿案件的被告人都是收取了海淀智慧书店营业员给予的回扣款；而另外四起受贿案件的被告人则分别收取了石景山区北辛安新华书店给予的贿赂款。在贪污案件中，犯罪分子担心一个人作案相对困难、易被发现，因而相互勾结、共同贪污的情况在近两年有所增加。2007年被立案侦查的中关村三小的贪污案件，就是校长王某某伙同副校长刘某某、党支部副书记张某，擅自决定用公款多次组织小部分班子成员、财务人员携带家属到好望角、夏威夷、美国西海岸等地旅游。2008年被查处的原西城区皇城根小学校长胡某某、副校长王某某贪污案，也是共同侵吞单位帐外款用于个人理财的案件。

4、犯罪主体集中在特定岗位。中小学校职务犯罪的主体主要集中在学校校长、主任以及图书管理员等特定职务的人员。在调查的案件中，有9人是学校校长，8人是总务、教务主任，6人为图书管理员。 5、主观恶性相对较小。教育系统的职务犯罪行为人态度相对比较老实，归案后一般能如实供述犯罪事实，交待问题也比较主动、详尽，悔罪表现积极。在调查的26件职务犯罪案件中有2件是自首案件。

三、犯罪的主要原因

造成教育系统（特别是中小学校园内）职务犯罪易发的原因，除了受市场经济大潮的冲击，少数犯罪人员自身拒腐防线不牢、侥幸心理严重等共性原因之外，还有发案学校对自身的预防职务犯罪工作重视不够的具体原因。主要表现在五个方面：

1、法制宣传教育少，教职员工法律知识匮乏。长期以来，学校被誉为“社会的净土”、圣洁之地，教师是“人类灵魂的工程师”，学校因而忽视了对教职员工的世界观、人生观和价值观的引导，对法制教育不够重视。中小学校平时很少组织教职员工进行有针对性的法制讲座与辅导，聘请法制校长也是针对学生开展法制宣传教育，学校教师对相关的法律法规规定不太了解，对合法与违法的界限把握不准。比如收受书商的回扣，有的教师认为最多不过是违反纪律，没想到构成了职务犯罪；将帐外款私自取出用于个人理财的行为，也认为是违纪现象，不会追究刑事责任。由于相关法律知识贫乏，从而对行为的后果认识不清、判断错误，以致于已经触犯了法律还浑然不知。

2、相关规章制度未有效落实。以收受教材回扣为例，虽然近年来，各级教育行政主管部门三令五申，明确要求不得在教材采购中收受书商的暗扣、红包，学校也有规定要求将暗扣改为明扣入学校大帐，各处室不得设立小金库，但对于部分学校，这些制度与规定往往只是写在纸上，没有真正落到实处。少数负责采购的人员和部门对书商给予的暗扣照拿不误，并将其作为成为个人和部门创收的来源之一。再如侵吞学校帐外款的案件，每年市教委等七部门都会下发文件，对治理教育乱收费工作进行部署，其中对捐资助学款与规范中小学“共建”行为都有明确规定，学校一律不得自行收取，严格控制“共建”学校数目和学生人数，实行教委统一批准共建单位、统一收取共建资金，共建协议和共建生名单报告教委的“两统一、两报告”制度，杜绝假“共建”行为。规定是很明确的，但实际在招生工作中，还是会出现校长等领导干部进行暗箱操作的现象。 3、管理权力过分集中。多数中小学校的校长，尤其是小学校的校长都是集人权、财权和物权于一身，难以对其进行监督制约，容易引发职务犯罪。以西城区皇城根小学校长胡某某、副校长王某某贪污案为例，二人主管学校的招生工作，每年计划外招收的共建生人数以及收取的共建费用只有二人掌握，在学校办公会上也从不讨论共建的相关事宜，从而造成了学校违规收取了三百余万元的帐外资金，二人随意支配并将部分用于购买个人理财产品。再比如，在基建工程中付给承包方的工程款、在学校采购时付给供货商的货款，无论数额大小都要由校长最后审定和签字。对方为了及时得到工程款，就采取了向校长行贿的手段。

4、财务管理不够严格。在查办贪污、挪用学校公款的案件中，我们发现发案单位在财务制度上有漏洞，管理不够严格。比如利用仿冒主管领导签字，虚报冒领课时费、岗位津贴等手段形成的单据，也可以作为入帐凭证，财务审查过于松散。又比如，有的学校财务帐一年甚至好几年才核查一回，对于管理现金的出纳来说，采取暂时不入帐方式来挪作他用，既操作方便又不易被发觉。

5、某些关键岗位的人员流动少。学校的总务、教务等处室作为对外经济往来事务比较集中的部门，容易受到不良市场竞争行为的腐蚀，再加上学校里相关行政人员较少，这些岗位的干部相对固定、人员流动不够，客观上为腐败滋生提供了便利条件，也使得职务犯罪行为在一定的时期内具有连续性。在调查的案件中，学校的图书管理员都是任职期限比较长的工作岗位，他们长期负责图书、教材的采购工作，有机会多次收受供货商的回扣。

6、学校的帐外资金易引发职务犯罪。尽管教委等有关部门明确规定学校不能设立“小金库”，但从调查的26件职务犯罪案件中，还是有三分之一的被告人侵吞或挪用的公款来源于帐外款，且数额大部分在十万元以上。通过调查发现，当前中小学校存在帐外帐和“小金库”现象还是非常普遍的。一些学校通过办补习班、计划外招生等形式积累了大量的资金，对促进学校基本建设和改善教职工的工资待遇、生活条件起到了一定的作用，但违纪违规使用这部分资金的现象也较为严重。有的学校负责人私自将收入不入帐或者存入“小金库”，让大量资金体外循环，这就为少数人谋取个人利益或小团体利益提供了有利条件。

四、预防对策 教育系统历来被认为是清水衙门、圣洁之地，但随着教育事业的蓬勃发展、教育体制改革的不断深入，社会腐败现象也日益严重地渗透到校园这块教书育人的神圣场所，教育系统职务犯罪也时有发生。虽然涉案人数不多，涉案金额不大，但这些案件的发生，使神圣的“净土”受到了玷污，对广大青少年学生的影响非常严重，在社会上也造成了恶劣影响。因此，加强对教育系统尤其是针对中小学校内发生的职务犯罪案件的研究分析，弄清发案原因，并提出相应的预防对策，未雨绸缪，从源头上遏制教育系统职务犯罪的发生显得尤为重要。

1、加快教育改革步伐，从根本上解决择校问题。在义务教育阶段的学校有示范校与普通校的区别，二者之间客观上存在教育质量的差异，为了孩子的将来，找一所好学校就读，理所当然成了家长们的追求，因而择校费、共建费久禁不绝，这也从某种程度上干扰了义务教育的入学秩序。针对许多家长的呼吁，一些专家学者建议提高教育素质、全面平衡发展基础教育，使学生们不需要择校、家长们不需要为此奔波劳累。今年5月份，西城区教委公布的小升初工作方案中就提到，从2009年开始，将用2至3年的时间逐步规范和清理以招生为目的的培训学校、培训机构，逐步规范和清理“共建”单位职工子弟入学工作。目前，对中小学校学生入学制度的改革，不仅是大多数学生家长的呼声，也引起了全社会各界人士的广泛关注与参与，教育问题同样也是政府急需解决的关系百姓民生的一个大问题。

2、强化对重要岗位的监督制约机制。许多学校不同程度地存在着管理机制僵化、政务缺少透明、决策不科学等现象。出现这些问题的原因之一，就是监督机制未能有效地发挥作用。监督行为的实施由于缺少制度上的明确规定而显得苍白无力。事实证明，仅靠个人的人格修养或不稳定的良心发现，难以避免权力的滥用。监督机制上的不完善，加上管理者缺乏自律意识，必将导致职务犯罪的产生。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，要加强监督，就要完善管理制度，建立有效的工作机制。中小学校应进一步完善财务制度，保证所有资金必须纳入学校财务进行统筹管理，尤其要坚决制止乱收费、取缔一切形式的“小金库”和账外账，堵塞一切可能滋生腐败的漏洞。对关键环节如物资采购、基建工程等方面实行规范化、程序化的招标工作，理顺人、财、物的关系；对学校教材资料的使用等行为制定规范，杜绝个人行为和“暗箱”操作，从源头上预防和治理腐败。另外，对一些重要岗位的人员（如总务、教务部门负责人）实行定期轮岗交流制，加强年度和离任审计工作，以确保干部队伍的廉洁性。同时，推行教师校长轮岗制也是一种有效的监督机制。加强教师和校长在各个学校之间的流动，让城区优秀的教师能够到教