机构编制管理创新实践与探索

65创新，又是新形势下加强机构编制管理的重要“抓手”，既为管好管住机构编制发挥了重要作用，又大大提高了机构编制工作的影响力。四是建立机构编制考核奖励机制。先后建立了机构编制与财政预算挂钩的约束机制、以县为单位总量控制的调节机制、机构编制管理奖励制度，形成了严管、督查、激

励等一整套机构编制管理制度，每年对市、县机构编制工作进行一次综合考评，对管理工作做得好的地方给予奖励，调动了各市、县、乡镇的工作积极性，激发了机构编制资源活力。（作者系安徽省编办主任）

机构编制管理创新实践与探索文红莲 近年来，江西省各级机构编制部门深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全省经济社会发展大局，着力推进机构编制管理创新，努力为实现江西科学发展进位赶超绿色崛起的总体目标提供及时有效的机构编制保障，取得了一定成效。

一、创新政府管理体制机制，助推科学发展围绕省委、省政府的重大部署，坚持把“服务发展、助推发展”作为第一要务，通过改革创新，着力探索构建符合江西实际的管理体制和运行机制。一是探索构建有利于优化发展环境的体制机制。2001年至今，全省先后进行了六次较大规模的行政审批制度改革，省级行政审批事项从改革前的1127项精简至目前的378项，精简率达66%。通过精简审批事项不断弱化政府的微观管理职能，减少政府对企业的干预。在精简审批项目的同时，不断创新行

政审批工作机制，以“网上”、“实体”的行政服务中心为载体，将各部门的行政审批事项集中在一起行使，构建“审管分离、权责挂钩”和“审批一条龙、服务一站式”的行政审批工作新机制，有效规范和监督行政审批权力的运行，打造服务型政府的新平台。二是探索构建有利于生态建设的管理体制。按照“生态立省”的总体要求，不断加大对森林保护和生态建设的支持力度。结合林权制度改革，对省林业系统事业单位进行了全面清理整顿，对机构进行了撤并和分类整合；先后建立了覆盖华东地区的航空护林站，设置绿色生态农业服务机构，逐年调整并加强了自然保护区机构编制和森林公安力量，全省林业单位基本形成了“职能清晰、机构设置合理、管理制度规范”的良好工作机制，江西森林覆盖率逐年上升，目前已与福建并列全国第一。积极响应《鄱阳湖生态经济区规划》，统筹协调鄱阳湖生态经济区建设工作机构的组建工作，加强了鄱阳湖湿66

地保护管理工作机构的力量，为鄱阳湖生态经济区建设提供了机构编制保障。目前，以发改委为牵头单位，水利、林业等部门共同参与，环鄱阳湖城市群齐抓共管共同致力于鄱阳湖生态经济区建设的管理模式已经形成，鄱阳湖生态经济区建设的经济效益和社会效益正在逐步显现。三是探索构建有利于“三农”发展的体制机制。通过整合农业和农垦、扶贫和移民工作机构，在体制机制上进一步增强“三农”发展的工作合力；加强基层农业技术推广体系建设，完善乡镇事业站所为农服务的公益性功能，积极探索“养事不养人”、政府购买服务等有效形式。全省所有乡镇（场、街道）均建立了乡镇便民服务中心，将原来分散在有关部门和基层站所的服务事项，包括计划生育、民政救助、合作医疗、文化教育、综合治理等行政审批和服务职能归并集中到便民服务中心，统一调配乡镇机关和基层站所服务人员，实行“一个中心对外、一个窗口受理、一站式办结、一条龙服务”，确保群众办理只需“进一个门、找一个人”；全省82%的行政村设立了便民代办站，延伸了便民服务中心的服务触角。与此同时，涌现出鄱阳县“一办四中心”、瑞金市“和谐110”联动服务体系等乡镇工作机制新模式。

二、创新公共服务领域机构编制管理，保障民生事业围绕保障和改善民生，切实解决关系群众切身利益的机构编制问题，着力创新公共服务领域的机构编制管理。一是探索解决教育领域的机构编制问题。针对全省农村中小学编制严重不足的现状，对全省中小学教职工编制进行了重新核

定，较大幅度增加了农村教学点和盲聋哑特殊教育中小学教职工的编制，促进了城乡义务教育资源的均衡发展。针对省属高校扩招后教职工严重不足的问题，通过深入调研，制定出台省直高校定编办法，并及时完成了对39所省直高校及其附属中小学的核编工作，为高校事业的发展提供了编制保障。针对教育考试机构繁多、重复建设、资源浪费、合力不足的问题，在不增机构、不增编制的前提下，将省教育系统承担高考、中考、成人自考等工作的管理机构进行了归并整合，组建了江西省教育考试院，为促进各类考试的标准化建设和公平公正奠定了基础。二是探索解决公共卫生领域的机构编制问题。针对农民看病难、看病贵的问题，及时启动乡镇卫生院核编工作，出台了《江西省乡镇卫生院机构编制标准（试行）》，规定每个乡镇原则上设置一所政府举办的乡镇卫生院，按照每千服务人口1.2名编制的标准核定编制；按照“省管总量、逐级下达、县内调剂、逐院核编”的原则，将编制逐级下达到各地。针对省属高校医院作为省级医疗机构的重要力量但编制严重不足的问题，结合高校核编工作的开展较好地解决了其发展所需编制问题。联合卫生、财政部门深入进行调查，做好制定公立医院定编标准的前期准备工作。三是探索解决食品安全领域的机构编制问题。“民以食为天，食以安为先”，省委、省政府高度重视食品安全问题。在本轮政府机构改革中，理顺了食品安全监管体制，进一步明确了食品在生产、加工、销售等过程中各部门的权责关系。改革后，对食品药品稽查机构进行职责整合、进一步强化了食品安全稽查工作职责，先后及时明确了各相关67

部门在“瘦肉精”等监管工作方面的职责。四是探索解决了就业、社会保障领域的机构编制问题。在省政府机构改革中，为了加强对社会保险事业的管理，保障改善民生，组建了省社会保险事业管理局。与此同时，加强了驻外劳务机构和技师培训机构的设置和调整，促进了全省就业工作的发展。积极参与文化、司法等领域的体制改革，积极研究解决基层社会救助工作的机构编制问题，为保障和改善民生提供机构编制服务。

三、创新机构编制管理方法，力求“管好、管住”围绕“管好、管住”机构编制的目标，不断推进机构编制管理法制化、精细化、规范化，着力创新机构编制管理方法。一是高度重视机构编制管理法制化建设。2009年以来，先后以省政府令的形式公布实施了《江西省各级人民政府行政机构设置和编制管理办法》，组织起草了《关于全省各级党的机关和人大、政协等机关机构编制管理工作参照设置和编制管理办法>执行的通知》。此外，还起草了《江西省事业单位机构编制管理办法》，并列入了省政府立法项目；重新修订了《江西省机构编制委员会工作规则》，进一步规范了机构编制审批程序和权限。二是全面实施机构编制实名制管理。机构编制实名制管理工作经历了从试点摸索到整体推进，从手工操作到逐步信息化管理的过程。在试点阶段，各地普遍建立了以机构编制管理证为载体，以进人核编和人员进出上下编为制度保障的手工操作的实名制管理。《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》（中央编办〔2009〕39号）下发

后，通过抓住制度、流程、网络这三个关键要素，打造政策保障、部门协同和技术支撑三大平台，全面推进了机构编制实名制管理。目前，实名制管理工作已在全省全面铺开，编制使用和管理得到进一步规范，实名制管理信息的审核和新版机构编制管理证的发证工作基本完成，省直机关事业单位机构编制和人员信息数据库可在近期建成，全省统一联网的机构编制实名制网络管理平台亦可望在2011年底前建立。三是逐步推进总量管理和动态调整办法。制定了乡镇机构编制总量管理办法，强化监督检查，实现了“十一五”期间乡镇机构编制和人员只减不增的目标；实行了全省中小学、乡镇卫生院编制的总量控制和动态管理；强化了事业单位机构编制管理，除中央有要求或省委省政府中心工作需要外，坚持做到机构“撤一建一”，编制在现有存量中调剂解决。日常管理中，既做“加法”，也做“减法”，控制总量、盘活存量。结合行政审批事项清理、行政职能调整、年报统计、事业单位法人年检等工作，跟踪了解各单位职能和人员变动情况，对职能严重弱化和“空壳类”单位进行清理整合；对新增的工作任务，充分利用现有机构、编制、人员来承担。四是积极探索人员编制结构化管理。为了逐步解决事业单位普遍存在的专业技术人员偏少、管理和后勤人员过多、结构不合理等问题，我们在制定定编标准和新核定编制时都实施了结构化管理。如在乡镇卫生院定编工作中，明确要求专业技术人员的编制不少于核定总额的90%；在制定高校定编标准时，明确规定专职教师编制不得少于核定总额的68%。部分设区市在事业单位机构编制管理中按照行政管理人员、专业技术人员68

和工勤人员进行了分别核定，并规定不得混用，人员编制结构化管理模式基本形成。

四、扎实开展管理创新年活动，探索机构编制管理新实践当前，严格控制机构编制与适应经济社会发展之间的矛盾日益凸现，机构编制管理遇到的新问题和新情况也越来越多。应对好这些新情况新问题，创新就显得愈发重要。为此，省编办把2011年定为机构编制管理创新年，总的目标是要围绕经济社会发展大局，进一步创新理念、思路和方法，积极探索“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的有效途径和方法，解决好机构编制工作中的重点难点问题，实现机构编制管理水平的新跨越。一是加强调查研究，推进机构编制管理思路创新。认真贯彻中央编办《关于加强机构编制研究工作的指导意见》，加大了研究工作力度，在全省范围内部署开展机构编制调研活动。围绕机构编制管理工作中的重点难点问题，确定了包括消化党政机关超编、事业单位清理规范、机构编制总量管理、政府绩效评估在内的18个重点课题，逐一明确到设区市编办和省编办机关各处局；发动省直各单位参与调研，把调研活动作为推动机构编制管理创新的重要途径。从5月至7月，省编办负责同志带队分别深入相关设区市和单位开展集中调研，从基层实践经验中总结提炼管理的新思路，提出具有较强前瞻性、针对性和可操作性的工作建议，推进机构编制管理思路创新。二是围绕重点难点问题，推进机构编制管理方法创新。在总量管理方面，坚持向深化改革要编制、向科学管理要编制、向提

高效率要编制，着力盘活现有存量，建立总量管理的考核、激励约束机制和动态调整机制，探索优化结构、有减有增的有效途径。在服务大局方面，重点研究探索解决经济社会发展中急需的机构编制问题的办法和措施，研究探索机构编制向推进经济发展方式转变、服务鄱阳湖生态经济区建设、保障和改善民生部门倾斜的政策和举措。在事业单位管理方面，全面开展事业单位清理规范工作，创新事业单位机构编制管理办法，重点研究探索解决事业单位职责交叉、任务不饱满或长期不开展业务等问题，研究探索事业单位法人治理结构和绩效考核办法，研究探索事业单位试行年度报告公开制度和登记管理实施核查制度。在严格控制方面，重点研究探索进一步加强和落实实名制管理的新举措，研究探索进一步严控乡镇机构编制和实有人员的新方法，研究探索切实解决党政机关超编问题和处理机构编制违纪违法行为的硬措施。三是及时总结成果，推进机构编制管理制度创新。认真分析当前机构编制管理现状及面临问题，全面梳理现有的政策制度和措施，对不适应科学发展的机构编制管理政策制度进行修订完善，对现行的政策法规文件进行归纳整理；总结过去工作中的经验做法，将行之有效的机构编制管理方法上升到政策制度层面，形成科学、规范、高效的机构编制管理制度体系。2011年，将在调研的基础上，适时召开全省机构编制工作调研成果交流会暨管理创新研讨会，交流调研成果，促使调研成果转化为创新成果，从机构编制系统内先进典型做法中借鉴提升管理创新的办法，推进机构编制管理制度创新。（作者系江西省编办主任）