明晰林地产权 推进林业发展

1 通 知 同志： ７月中旬，县政协经济科技委员会办公室组织部分委员对集体林权制度改革进行了专题调研，形成了《明晰林地产权，推进林业发展》的调研报告。县政协将在9月初召开的七届十三次常委会议上对该调研报告予以审定。现将调研报告呈送予您，请您提出修改意见，并在常委会召开后将修改稿件送至县政协办公室。

政协镇坪县委员会办公室 2010年8月27日 2

明晰林地产权 推进林业发展 ——县政协对全县集体林权制度改革的调查

林权制度改革是继土地家庭联产承包责任制之后又一项重大的农村改革。2009年4月，县委、县政府按照中省市的统一部署和相关政策，启动了全县集体林权制度改革工作，以“山有其主、主有其权”为主的主体改革已基本完成，以“权有其责、责有其利”为主的配套改革正在推进。今年7月中旬，经济科技委员会办公室按照县政协年初工作计划，牵头组织相关部门及政协委员20余人，深入到10个乡镇及部分村组，通过走访群众、查看资料，召开座谈会等形式，对集体林权制度的改革进行了调研，重点对主体改革的成绩和经验予以总结，对存在的问题和不足进行疏理，对配套改革的意见建议进行征集。 一、全县林改进展情况及措施 全县集体林面积110.28万亩（含退耕还林16.59万亩）， 本次集体林权制度改革涉及全县10个乡镇，78个行政村，492个村民小组，12384个农户，50169个农村人口。 （一）主体改革完成情况。到目前为止，全县已基本完成明晰林地林木产权并承包到户的主体改革任务。本次林改共 3

完成林权勘界勾图24277宗，签订林地承包合同书12543份，绘制乡镇林业宗地地图10张，林地确权到户1096668.9亩，有待确权6131.1亩，确权率达99.44%。按确权方式划分：承包到户441813.75亩，占集体林面积的40.06%；联户经营144481.5亩，占13.1%；股份制经营127361.8亩，占11.55%；拍卖22014.2亩，占2%；公开协商9815.3亩，占0.89%；集体保留41835.7亩，占3.79%；农户自留山309346.65亩，占28.05%。全县林权证发放工作基本结束，累计发证28526本（本次发证11899本）。 （二）配套改革进展情况。集体林权制度配套改革已由县林业局制定出实施方案。主要内容是：成立县林业产权服务中心；建立完善林地林木流转机制、林业投融资机制、林木采伐管理机制、生态公益林补偿机制；完善森林资源保护体系、林业产业发展支撑体系和林业社会化服务体系。配套改革由县林业局按工作前期准备、试点完善、全面铺开、总结验收四个阶段逐项实施，可望10月底全面完成。目前，配套改革正在稳步推进中，各种政策性文件已提交县政府审核，林权交易大厅建设已竣工。 （三）林权制度改革的措施 一是县乡组织高度重视，起到了很好的保障作用。县上 4

成立以县委书记为组长、政府县长为责任组长、分管领导为副组长、25个相关部门为成员的集体林权制度改革领导小组，统一领导和实施全县林改工作。各乡镇、村、组也成立了相应的机构。全县共成立林改机构604个，参与林改的工作人员达2330人，形成了“统一领导、乡镇组织、村组实施、部门配合、群众参与”的工作格局。 二是突出业务部门职能，发挥了一线指挥的作用。全县集体林权制度改革从成立机构、培训人员、勘界确权、规范档案、签发权证的各个环节，县林业局能够通盘安排、积极运作，派出得力林业技术干部在具体的业务中深入到村组、农户开展指导，遇到新的问题、发现新的情况及时向县委、政府汇报，赢得工作主动权，使全县林改工作得以稳步推进。 三是开展林权改革试点，起到了示范带动的作用。为了做好林改工作，县委、政府确定在城关镇文彩村先行试点，为全面开展林权改革工作积累经验，组织全县10个乡镇主要领导、分管领导和林业专干召开林改现场观摩会，介绍试点经验、进行交流学习。城关镇林改工作启动后，新华村制定的村、组实施方案底子清，明晰产权措施公开具体，具有很强的操作性，得到了陕西省集体林权制度改革工作领导小组的肯定，并以陕西省林改动态刊物工作经验转发全省，较好 5

地总结了我县林改工作，其他乡镇纷纷到实地学习交流，为按时完成林改奠定了基础。 四是广泛宣传深入发动，发挥出群策群力的作用。我县林改虽然启动晚，但是宣传发动有力，充分调动了全县人民主动参与的积极性，为林改工作顺利开展起到了快速推进的作用。林改期间，把广大农民作为政策知晓率的重点对象，全县共投入宣传经费10万余元，发放林改宣传手册13100本、悬挂宣传标语40余幅，在县有线电视台开办了“林改动态”专题节目，创办了“镇坪林改动态”信息简报，召开县乡镇村组林改会议693场，参加会议50169人次，宣传普及率达98%以上，确保了群众的知情权、参与权、决策权、监督权。 二、 存在的问题 通过调研组与乡镇村组及农户座谈交换意见，大家一致认为这次林改工作基本完成了主体改革阶段的任务，绝大多数农户是满意的，但也存在以下方面的问题。 （一）个别乡镇对集体林权制度改革认识不足，缺乏周密安排，未能按时完成阶段工作任务，特别是后期工作出现松懈现象，导致工作进度不平衡。 （二）个别村组拍卖林地资金管理和使用不够公开透明。 6

个别乡镇对资金缺乏监管，并且对资金、林地引发的矛盾纠纷调处不积极，有推诿现象。 （三）个别地块勘界界线模糊，没有明确的四址界线， 留下界线争议隐患；个别村组联户经营的面积过大，形成新的“大锅饭”；个别村组对林地实行有偿承包的面积过大，与政策规定不符。 (四)个别乡镇的集体林权制度改革档案资料管理不够规范，村级档案也不够健全。 （五）林改经费欠账大，乡镇呼声高，需落实。 三、对林改和林改后林业发展的几点建议 集体林权制度主体改革是明晰林地林木产权，承包到户，实现山有其主，主有其权；配套改革是在完成主体改革的基础上，通过深化改革、完善政策、健全服务、规范管理、逐步形成林业的良性发展机制，实现权有其责、责有其利。主体改革是基础，配套改革是关键，为此，我们针对完善主体改革，深化配套改革，促进林业发展提出如下建议： （一）对林权主体改革存在的问题提出以下建议： 一是对林权主体改革尚未完成、林权证尚未发放的乡镇要进行再指导、再督催，明确完成时限。 二是对村组拍卖林地资金要实行村款乡管、专款专户， 7

对村级预留的5%林地，要制定使用管理办法。按照村级政务公开规定，公布使用情况和兑现情况，接受村民监督委员会的监督、确保支出透明应兑尽兑。乡镇、村组自身一时无法调解的矛盾纠纷，县直有关部门要主动介入，杜绝矛盾纠纷久拖不决，形成新的信访案件。 三是对林地四址界线不明确的，要采取行之有效、灵活多样的办法予以进一步明确（如栽界树，栽石桩等）。对联户经营面积过大、有偿承包面积过大与规定不相符的要通过村民自治议事制度进一步完善相关责任，通过林地流转形式予以解决。 四是林权改革的各类档案资料保管使用期限为70年。资料归档、管理、使用必须符合档案管理的规定和要求。要加强对林改档案的指导、督促、验收管理力度，解决适当经费实行专档专柜、专人管理。 五是对乡镇林改所欠经费要适当给予解决。 （二）对林权制度改革后如何发展提出以下建议: 一是启动生态补偿，做到放开、搞活。要抓住国家出台的一系列生态补偿的政策机遇，加大争取力度将我县列入补偿范围。要对放开林业经营权进行探索，逐步建立与林业放开搞活相适应的制度措施，做到管而不死，放而不乱。 8

二是突出林业优势，做强“林下经济”。镇坪的林业处于优势地位，是各类植动物生长的适生区，野生竹笋、猕猴桃、板栗、五味子、葛根及数百种野生药材资源遍及全县10个乡镇，在保护好野生资源的前提下，合理开发利用，变资源优势为经济优势。镇坪积累了 “林下种药兴连”、“林下养蜂”、“林下养鸡放牧”的经验，发展“林下经济”有基础的条件，实施项目包装、招商引资，对比算账、科学引导，将林业作为一项产业，促进农民增收。 三是探索林权流转，发展林农合作。主体改革完成后，农民拥有了林地林木的使用权、经营权和受益权，森林资源成为山区农民的第二块责任田，是农民的资源性资产和又一增收渠道。由于受规模、经济等诸多因素的影响，部分经商、劳务、进城或无力经营的农民无法通过转包、转让、入股、出租和抵押等形式盘活林业资产；同时，又有不少当地农民、城镇下岗职工、个体业户、外出务工老板和公司、企业渴望拥有林地资源投资开发建设。这种供需关系的形成，为林权流转奠定了市场基础。在配套改革正在进行和不断深入的情况下，政府及其有关部门应探索建立一支农民自发、管理规范、体系健全的林业合作服务组织来引领林农组织的建立和发展。其一、建立林业“三防协会”，以村组为单位，引导农 9

民自愿联合，建立防火、防病虫害、防盗的群众自发性组织，切实解决林改分山到户后一家一户做不了、做不好的事情。其二，建立木竹经营销售协会，把林农每年允许采伐的木竹集中起来，通过协会了解市场行情、对外发布信息、与企业商定销售价格等方式，提高林农木竹的销价，避免林农贱卖资源。其三，公司+农户+基地。以林产品加工企业为纽带，通过林农与企业签订合同的形式，由林农负责向企业提供需要的木竹原材料或初加工产品，以解决加工企业原材料和林农一家一户找市场销路的问题，保证林农的基本利益。 四是项目扶持带动，做好协调服务。目前我县农民的兴林思想观念还比较传统，市场意识、经济实力还不强，科技水平还不高的实际，应侧重从以下方面给予扶持、做好服务。其一，在林农合作组织建立初期，由政府和相关部门通过林业产业上项目给予资金和管理上的支持。积极向上争取把木竹加工机械列入“三农”补偿范围，享受国家补助13%的优惠政策。对达到一定经营规模的林农合作组织，鼓励编制森林经营方案，实行木竹采伐计划单列，尽可能满足对采伐指标的需要。其二，在林业重点工程，特别是重点营造工程、林区基础设施建设项目的安排上，给予林农合作组织同等的待遇，提供资金和项目的扶持。其三，为林农提供免费培训，