我国公共政策执行中存在的问题与原因分析

我国公共政策执行中存在的问题与原因分析 所谓公共政策，即公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。它的作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。其表达形式包括法律规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。然而，由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，严重影响了政策目标的有效实现。 对于我国公共政策执行中存在的问题，结合有关资料我总结了以下三个方面： （一）公共政策内容的偏离。 在公共政策的执行过程中，执行部门难免会考虑自身利益而偏离执行政策的内容。擅自改动部分政策内容，选择性执行政策内容抑或延伸莫须有的政策内容，这些行为都对公共政策偏离预期效果产生不同程度的负面影响。 当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就制定与上级机关公共政策表面相一致， 实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。执行对自己有利的内容，而擅自变动于自身不利的内容，严重影响党和围家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。 当地方政府单位注重自身利益大于国家时，执行机关便对上级政策指令或命令进行筛选，选择对自身有利的规定执行。合利执行，不合利不执行，在执行中见黄灯便走，见红灯便绕道。置国家的利益于不顾， 站在小团体利益的立场上钻政策的空子，断章取义，为我所用，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。 当然，在公共政策的执行中也有执行部门为了本地利益采取一些土政策， 或附加一些原目标所没有的内容， 致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号， 另立一套规定， 自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。 （二）公共政策执行不到位。 有些单位在政策执行过程中，只是象征性地做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。抑或对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果， 甚至有时会出现负面效应， 给国家和人民的利益造成重大损失。 （三）公共政策执行机构间的矛盾。 在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰， 有时有一些政策在执行过程中会因部门之问的权与利的争夺， 部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理， 公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。 总之，我国公共政策的执行尚不能有法可依，准确执行，终缺乏有效的执行机制保障我国公共政策的有效实施。综合多方面，具体原因大致如下： （一）公共政策本身的因素 公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，公共政策执行的效果往往要受到诸多因素的影响和制约，其中公共政策制定得科学与否直接影响到政策的执行效果，公共政策本身的优劣是政策目标实现程度大小的先决条件。 1.公共政策缺乏合理性。在现实的政治生活中，之所以有些政策得不到切实的推行，一个很常见的原因就是这些政策本身缺乏合理性。有的政策方案不正确不合理，政策方案不能反映客观存在的情况，不符合社会发展要求和人民根本利益，不是建立在调查研究、理性分析和科学判断的基础上，而是主观臆想的结果。从根本上说，政策自身缺陷是政策供给质量问题。 2.公共政策缺乏明晰性。政策目标的明晰性是政策有效执行的重要前提条件之一，是政策执行有效的关键所在，是政策执行的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。作为人们行为的一种规范，政策必须明确、清晰，决不能模棱两可、含糊不清，否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解而造成政策执行的阻滞。 3.公共政策缺乏稳定性。作为对社会资源和利益进行权威性分配的方案，政策如果朝令夕改，随意变动，就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况，进而造成普遍的结构性短期行为，在此基础上演化出致使政策变形走样的投机执行的可能。“一锤子买卖”、“捞足了就走”的短期行为就会取代对未来的周全考虑，在他们看来，未来是什么样子，谁都不知道。于是，政策执行过程中各种各样因投机钻营而导致政策目标不能圆满实现的行为便在所难免。政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱，从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。如果政策变动频繁，势必造成政策之间的脱节，导致政策调节的“盲区”以及政策界限模糊的灰色区域，为政策执行过程中的投机钻空子行为提供便利条件。政策缺乏稳定性还会导致信赖关系的破裂。政策频繁变动、朝令夕改，往往使政策执行主体感到无所适从，长此下去，他们便会慢慢失去对政府及其政策的信赖，从而漠视政策，导致令不行、禁不止，政策的权威严重流失。 4.公共政策缺乏公平性。公平常常是就分配而言的，政策目标群体对于政策这种权威性社会价值分配方案的接受与否在很大程度上取决于政策本身是否具有公平性。一般来说，一项政策如果能使目标群体感到公平合理，它就容易被接受；反之，如果一项政策被目标群体认为是不公平的，或者被视为是对自已利益的相对剥夺，接受这项政策自然就比较困难，尽管不公平的政策有时可以借助于某种公共权力来予以强制执行，但是人们常常也会采取各种各样的方式对其予以拒斥，使其发生变形、走样，我们通常所说的“上有政策，下有对策”的做法在某种程度上便是这种情形的典型表现形式。 （二）利益因素 利益是政策规避的内在动因。政策执行主体在政策执行过程中必然进行成本收益预期。公共政策的实质是对利益和资源的调整划分，而政策的最终执行者又都是有着自身利益追求和行为倾向的人，他们在政策执行中不可能做到“价值中立”，而是必然进行成本收益预期。如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对被剥夺感。这种利益受损心理直接导致政策执行出现问题。政策实施的结果总要造成部分人受益和另一部分人受损。随着市场经济的发展和多元化利益格局的形成，中国社会已经存在各个利益主体组成的不同社会群体和阶层。这些群体固然是相互影响和相互促进的，但也是彼此制衡、相互竞争和冲突的。政府在制定公共政策时，很难面面俱到地考虑到各方面的利益，使不同阶层和群体，不同地域和个人的利益都能得到满足。因此，如果一项公共政策威胁到执行者的自身利益，执行者无论出于公心或者私心，都有可能抵制和规避这一政策，从而使该项政策难以顺利有效地执行。 （三）制度因素 1.公共政策执行的权力配置机制不合理。它在纵向上，表现为执行权在不同层级之间的配置不合理，即在中央和地方政府之间，地方各级政府之间，以及同一组织内部各个层次之间存在执行权的分配问题。如有的政策执行权过于集中，不利于调动下级组织的积极性，不利于因地制宜按具体情况办事，容易产生一刀切，从而导致政策敷衍和政策照搬；有的政策执行权又过于分散，执行主体往往各自为政、自行其是，从而导致政策替代和政策附加。它在横向上，表现为执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置不协调、不明确。政策执行权力的横向合理配置，一直是科层制中难以解决的课题。把配置理解为分割，各机构各自独立行使其所享有的政策执行权，彼此间缺乏协调配合，从而导致政策封锁和政策垄断；当执行某一政策的综合协调机构挂靠到具体职能部门时，其它相关职能部门又倾向于少参与，使社会综合政策演变成为单一部门的专项政策，从而导致政策变形和失真；当执行权力配置不明确时，如果政策执行有利可图，各机构就会相互争夺执行权，导致政出多门和政策寻租；如果无利可图，则又会出现执行敷衍或执行中断。 2.政策执行的信息沟通机制不健全。从信息论的角度来看，公共政策执行是一个信息的发散和汇集过程：政策执行主体一方面向社会释放、传递有效信息，另一方面要不断从社会获取有利于政策执行的大量信息。信息沟通机制的不健全，使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面，政策制定与执行缺乏公众参与机制，政策透明度低，政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知，或道听途说、一知半解，因而难以在短期内认同这一政策，政策执行难度和风险当然加大。另一方面，政策执行缺乏信息反馈机制，政策执行盲目性大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定。从控制论的角度来看，政策执行其实是一个信息的控制过程。然而，没有良好的信息沟通，这一过程是无法有效控制的。因此，政策执行过程中信息渠道不畅，信息沟通失灵，政策规避在所难免。 3.政策执行的监控机制欠缺。政策评估机制不科学，缺少正确的评价标准和评价方法。政策评估倾向于用价值判断代替事实分析，用定性结论取代定量结论，评估结果难以作为政策执行的考核依据，政策规避难以及时认定，责任追究制度缺损。这表现为政策执行过程缺乏有力的监督，执行者的政策规避难以及时发现和纠正。政策执行效果缺乏明确的考核，难以认定和划分执行者的执行责任。政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施，政策规避不能查处，政策创新没有动力。 （四）人为因素 从政策执行者的角度看，执行者的素质，包括政策水平、工作态度、知识结构、组织能力等都构成了制约政策执行的重要因素。政策水平主要体现为对政策的理解和把握上，由于政策执行不是简单的照章办事过程，而是要根据不同时间、地点、事件等权衡轻重、斟酌缓急做出各种不同的调适，因此执行者对于政策的认知理解就显得尤为重要。现实生活中，许多政策出现变异现象，就是由于执行者不能准确认知政策造成的。政策的执行不是一厢情愿的事情，很大程度上取决于目标群体的态度。所谓目标群体，就是政策的实施对象，是那些受政策作用影响而需要重新调适行为的群体。政策的目标多种多样，但不外乎对一部分人的利益进行分配或调整，对一部分人的行为进行指导、规约或改变。人们对政策的接受和落实程度，主要取决于三个因素：一是接受者的思想文化素质；二是政策与人们实际利益的关系；三是人们的观念意识和行为习惯。