农业制度变迁路径依赖的特征及创新选择(1)

农业制度变迁路径依赖的特征及创新选择(1)

摘要：当前大家形成了共识，农业必须进行深层次的改革，否则农业改革难以有突破性的进展，这是因为农业制度变迁对旧的路径依赖较强。本文就从农业制度变迁的路径依赖着手，分析了当前农业制度变迁路径依赖的特征，形成路径依赖的根源，在此基础上提出了农业制度全面创新的路径选择。 关键词：农业 制度变迁 路径依赖 特征 创新选择 所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”路径依赖意味着历史的重要性，人们对过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来，使新的制度中搀杂大量旧的因素，甚至成为旧制度的变种。 一、农业制度变迁表现出较强的路径依赖表现 农业制度变迁以地权的多元化、经营范围的缩小和改革统一规制的农村人民公社，实施双层经营为起点，初步摆脱计划经济束缚和人身依附的农民，具有了一定的生产经营权，因此制度变迁爆发出了极大的生产热情和积极性，农业制度绩效相当明显。农业在经过八十年代初期的创新以后，又有不少新制度供给，但是这些新供给制度的路径，受初始制度的影响，带有明显的旧制度痕迹，而且以后的制度供给都是在初始改革这的框架内进行，制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。 1、农村土地家庭承包经营制仍是以政策规定为主，法律规范为辅，政策的内核又是改革初的包产到户的外延扩大，新供给的制度没有在地权的多元化、长期化，地权长度和强度，地权的性质上取得实质性的进展。我们可以从改革以来国家在政策和法律方面的供给轨迹来说明这个问题。家庭联产承包责任制，最初是由农民响应制度不均衡寻找的获利机会时自发产生的，也是说按照当时的法律和国家政策，这种自发的追求潜在获利机会的行为是非法的，农民的土地使用权缺乏相应专门的法律全面规范和保护，农民使用的土地性质比较模糊。1982年中共十二大报告对这一自发制度安排予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众 实践经验的基础上逐步加以完善，绝不能违背群众的意愿的轻意变动，决不能走回路。”从1982年起，农民的承包土地就取得了政策上的认可。1986年颁的《土地管理法》第十二条也只是笼统地规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营营权受法律保护。”从这时起，承包土地又政策认可上升为法律规范，但是由于规定十分笼统，内容也十分模糊。1987年施行的《民法通则》做了同样笼统的规定。虽然法律做了上述两项法律性的规范，但是农户的土地仍然能够被不断调整，农民的收益经常性被乡村两级以各种所谓的政策形式进行“名正言顺”的侵范，那么法律所强调保护的就是土地的承包性质，而不是农户的土地权利。1993年颁布的《农业法》规定“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”，这也是强调的土地承包权性质，而不是扩大承包土地权利。 1995年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益 受法律保护，......土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”这又是一个以部门政策界定承包土地的权利，约束力极低。中共十五大和十五届三中全会再一次规定家庭承包责任的政策不变，又一次通过政策的形式予以确认“土地承包期30年不变，30年以后也没有必要变”。1998年修订的《土地管理法》，依照政策具体明确了“土地承包经营期限为三十年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是，该法只能从行政法的角度对农村土地权利作出简单规范。从上而的分析可以看出，对承包土地规定是以政策为主，而且法律的制定也是以政策为基准。这种政策为主的地权制度规范如果只为解决温饱问题，可能还是比较有效的制度安排，但是目前不仅温饱问题已经初步解决，而且部分农产品还出现了过剩，农业现在面临的问题是农民持续增收的问题，继续沿着这一路径来以政策规范承包土地的性质，而回避土地权利的制度变迁，已经不能满足农业长期发展的需要了，反而在一定的程度上阻碍了农业的发展。 2、农村地权改革总是摆脱不了集体所有权占主导地位的产权格局。按照市场经济的一般规律，市场越发达、越成熟，土地使用权就越重要，土地所有权就相对弱化。二十多年的农业制度变迁可以说是以地权改革为主线的土地制度 改革，农民获得了有限的土地使用权，地权的释放和分解，解决了长期困扰我国的粮食供给问题。但是随着市场经济的逐步完善，以集体所有权占主导地位的地权制度安排却没有随之变化，表现出较强的路径依赖特征：承包土地契约的刚性依旧：定价刚性、单边选择刚性、流动刚性。一是农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位的不对等契约的局面；二是土地承包一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代的契约结构没有变；三是契约所具有的行政指令性和排斥市场机制的作用依然与改革初期没有大的变化。可见，农村地权制度经过二十年的改革，农村土地的承包契约关系仍然是一种单边统一规制契约关系。尽管在此期间又出台了不少保护农民权益，约束集体对农民干预的政策，但是由于制度安排的出发点，即以集体所有权为主导的地权结构没有根本性的变动，这些保护性的政策只能是“聋子的耳朵”。

3、农业经营模式仍然没有走出传统的以农户分散经营为主、集体统一经营为辅的统分结合双层经营范畴。农村家庭分散经营的确在激励农民，稳定农村、解决农民的就业问题和社会保障问题作出过巨大贡献，但是二十年的制度变迁，农户经营规模仍然变化不大。即使现在有许多农民在乡 镇企业或者在城市务工经商，但是由于受土地私有化预期和放弃承包权的补偿机制没有建立起来，这部分农民不原放弃现有的承包土地，还有一部分农民希望通过不断调整土地、实现户与户之间的人均土地使用权永久性的平均化，而且由于农村人口的增多，农民所拥有的承包地还面临着进一步细分的趋势。这些不仅是造成农民不愿对土地进行长期投资、造成土地使用权流转市场难以建立，而且也是土地经营规模不断细化的原因，这反过来又在一定程度上固化了小农经营模式。我们也出台过一些促进土地有偿流转的一些政策，如中共十五大就明确提出土地使用权可以有偿流转，而且在《土地管理法》也能找到土地流转的相关法律依据。但是由于我们改革的出发点是以家庭分散经营为主体，稳定家庭承包土地的各种社会功能为这一政策实施的主要目的，因此不管是政策允许或者法律规定，只要改革的出发点不调整，政策实施的目的不转变，各种所谓推动土地有偿流转，适度规模经营的新制度供给就是对分散经营的固化，也就是说供给的新制度不可能跳出原有路径依赖。 农业经过二十多年的改革发展，打破了传统的“粮猪”产业格局，分散经营出现了许多变化，如产品结构多元化，产业布局专业化，产业分工精细化，产业经营社会化等都不同程度地得到了提高。这就要求多样化的产业适应农户专业经营和分工多样化的要求。而当前的统一经营主体——集体 经济，与改革开放初期没有大的变化，产业单一、功能单一、服务单一、体制和机制僵化，根本满足不了农户产业多样化的需求。当然这二十年来，我们也出台了不少促进村集体企业化、社会经营的制度，但是由于这些制度是在保持原有地权制度、原有集体所有权占主导地位和强化乡级政府管理职能的前提下出台的，集体经济经营上的制度变迁也就不可能在向企业化和社会化、法人经营独立化，服务多样化方面有实质性进展，路径依赖既是这一结果的原因，又在一定程度上强化了集体统一经营路径依赖的特征。 4、农村行政体制改革总是无法舍弃计划经济最大遗产——乡级政府。乡级政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实，另外就是因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，另外便利的交通和通讯，不需要也没有必要进行面对面的管理了，而且基层政府的过多行政干预，扰乱了市场运行秩序，这就需要及时调整和改革农村行政管理体制。但是我们多年的改革并未触及这一计划经济的遗产----乡镇政府，反而随着乡镇吃财政饭人口的膨胀，在一定程度上还强化了这一级机构，特别是当前许多乡镇还建立了所谓的财政，建立财政，一方面是上级政府为了丢包袱，另一方面是为了约束乡镇的开支，其本意是好的，但是当前我们的乡镇财力有限，我国农村共有亿户、