南亚自然灾害应急管理与中国-南亚合作

２０１０年第１期　Ｎｏ．１　２０１０　南亚研究季刊　ＳｏｕｔｈＡｓｉａｎＳｔｕｄｉｅｓＱｕａｒｔｅｒｌｙ　总第１４０期　ＳｕｍＮＯ．１４０　

南亚自然灾害应急管理与中国一南亚合作　黄云松　黄敏一　［内容提要］南亚是世界上自然灾害发生最为频繁的地区之一。本文从实践的角度出发，着力研究南亚　自然灾害及应急管理现状，南亚在自然灾害应急管理领域的合作模式和特点，以及该合作模式中存在的问　题。在对南亚合作模式的研究基础上，笔者亦对中国与南亚间自然灾害应急管理的跨地区合作的可行性作　了相应的探讨。　［关键词］南亚；灾害应急管理；地区合作　［中图分类号］Ｘ４３３．５［文献标志码］Ａ［文章编号］１ＯＯ４—１５０８（２０１０）０１一ＯＯ８３一Ｏ７　

一、

南亚地区的自然灾害　

１９７０－－２０００年期间全球４Ｏ起重大自然灾害　中的１５起发生在南亚地区。近年来南亚地区发　生的某些自然灾害至今仍令人记忆犹新，比如　２００４年印度洋海啸，２００５年巴基斯坦大地震和　２００７年肆虐南亚５国的洪水。２０００—２００９年间　自然灾害总共导致南亚８个国家１９２１７７人死亡，　占全球因灾死亡人数的２３　①。有人说，南亚可　根据洪水的节律来校正时间，四季循环往复正好　与几种主要自然灾害同步：即洪水、地震、风灾　和干旱②。这种说法并没有科学依据，但却道出　对南亚各国威胁最大的四种自然灾害。　１．洪水——尽管定期泛滥的洪水在很大程　度上养育了次大陆的农业文明，但它同时也给南　亚洪泛区的居民造成了严重的伤害。孟加拉国和　印度是世界上最易发生洪灾的国家，而巴基斯　坦、尼泊尔和斯里兰卡也时常遭受洪水的考验。　根据对国际灾害数据库提供的数据进行分析，洪　水在南亚所有自然灾害中所占的比例高达３５　。　１９７４年，孟加拉国洪灾造成２８０００人死亡；　１９９３年，洪水又使印度１．２８亿人受灾。在过去　２Ｏ年中，南亚先后发生了４次严重洪灾。气候　

变暖导致喜马拉雅冰川加速融化，可能推高冰川　湖的水位。冰川湖溃坝引发洪水几率增加，是南　亚国家很快就要面临的新问题。　２．地震——印度次大陆靠近亚欧板块南缘　和印度洋板块的交汇处，这里是世界上最年轻、　最活跃的地震带之一。在南亚国家中，印度、巴　基斯坦、尼泊尔、不丹和孟加拉国都地处或者是　非常靠近该地震带，因此受到的威胁也较大。这　５个国家中数巴基斯坦遭受地震灾害最为严重，　而且近现代以来已经发生了多次伤亡惨重的地震　灾害。巴研究机构的监测结果显示，兴都库什山　区每年发生的高烈度和低烈度地震总计高达１Ｏ　万次以上。印度的地震活跃区被划分为５个等　级，整个东北部被划为第５等，属于地震高发　区。　３．热带气旋（风灾）——热带气旋是指北　半球海面上产生的反时针低压空气环流，可引发　飓风、风暴潮、海啸、海岸侵蚀和洪水等多种灾　害，具有异常强大的破坏力。孟加拉湾和阿拉伯　海都能生成热带气旋，但孟加拉湾出现热带气旋　的频率和强度远高于阿拉伯海。（（２００７年南亚灾　害报告》指出，过去２７０年里世界上共发生２３　次重大飓风灾害（死亡人数在万人以上），其中　

＊本题研究受四川大学青年基金项目资助。　＊＊教育部人文社科重点研究基地四川大学南亚研究所助理研究员，四川大学历史文化学院博士生　＊＊＊成都大学讲师　①数据来源于国际灾害数据库ＥＭＤＡＴ高级检索区，“Ｔｈｅ　Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　Ｄｉｓａｓｔｅｒ　Ｄａｔａｂａｓｅ，”ｈｔｔｐ：／／　、，ｉｎ　．ｅｍｄａｔ．ｂｅ／．　②Ｐａｒｄｅｅｐ　Ｓａｈｎｉ，Ｍａｄｈａｖｉ　Ａｒｉｙａｂａｎｄｕ，ＤｉｓａｓｔｅｒＲｉｓｋ　Ｒｅｄｕｃ￣ｏｎ　ｉｎ　Ｓｏｕｔｈ　Ａｓｉａ，ＰＨＩ　Ｌｅａｒｎｉｎｇ　Ｐ忆Ｌｔ　，２００４，　１．　

・　８３　・　Ｓｏｕｔｈ　Ａｓｉａｎ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　Ｑｕａｒｔｅｒｌｙ　Ｎｏ．１　２０１０　的２Ｏ次都集中在印度次大陆，给孟加拉国、印　度和巴基斯坦等国造成了难以估量的损失。１９７０　年和１９９１年的孟加拉国风灾，分别夺走了３Ｏ万　和１３．８万人的生命，其破坏力可见一斑。　４．干旱——在所有的自然灾害中，干旱影　响的人口数量和土地面积是最多的。每年的季风　雨季结束之后，印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼　泊尔和斯里兰卡都不同程度受到干旱问题的困　扰。印度的旱情在南亚国家中最为严重，全国　１６　的土地面积属于干旱区，１１　的人口常年受　干旱影响①。上世纪９０年代中期以来，南亚的　干旱问题日趋恶化，阿富汗、印度和巴基斯坦不　仅连年爆发旱灾，而且干旱的持续时间和影响范　围还在不断扩大。斯里兰卡、尼泊尔和孟加拉国　的旱灾发生频率也明显增加②。　５．其他灾害。南亚发生的自然灾害还包括山　崩、热浪和寒潮、雪崩、森林火灾和海平面上升　等。尽管这些自然灾害的严重程度无法与前述四　种主要灾害相比，但其造成的影响仍不可忽视。　二、南亚自然灾害应急管理现状　１．建设自然灾害应急管理制度　随着半个世纪以来政治和经济的长足发展，　南亚各国开始关注如何以更科学合理的手段来应　对自然灾害的挑战，而采取措施来建立和完善其　自然灾害应急管理体系成为它们共同的选择，这　种努力主要反映在以下三个方面：１）各国都很　注重从政策和法律方面给予自然灾害应急管理以　制度保障。当然各国在政策和法律方面有着不同　的侧重和特点。如孟加拉国把利用有限资源救援　灾民和减轻其痛苦作为有限考虑；印度将灾害应　急管理的主要职责赋予各邦政府，而中央政府在　经费和物资上予以保障；马尔代夫通过立法保护　环境的间接方式来预防灾害发生；尼泊尔将充分　利用非政府组织的力量来加强抗灾能力作为其政　策的一个重点。２）各国基本上都设立了中央和　地方两级应急管理机制，而且有专门机构负责统　筹协调，如印度的国家灾害应急管理局、盂加拉　国的全国灾害应急管理委员会、巴基斯坦的应急　救援局、尼泊尔的中央自然灾害救援委员会、阿　富汗的备灾局均负责各自国家自然灾害应急管理　工作的统辖和协调、或是政策、计划和指导方针　的制定。３）空前重视灾害教育，将普及备灾、　防灾知识和培养国民防灾减灾意识作为提升自然　灾害应急管理能力的一项基础工作。灾害教育不　仅面向公众，而且还被纳入基础国民教育序列中　进行贯彻和实施。作为南亚实力最强的国家，印　度在灾害教育的普及方面已经走在了前列。　２．影响自然灾害应急管理制度的制约因素　应该承认的是，南亚各国致力于建立完善的　自然灾害应急管理制度的决策是正确而且必要　的，有利于提高其应对自然灾害的能力和水平。　但是，南亚国家的经济和社会发展水平相对落后　导致的某些问题，抵消了现行自然灾害应急管理　制度中的合理性因素。以下试简要列举其中的几　个问题：１）经济发展水平落后，１４亿南亚人口　占世界人口总数的２３　，而总收入却只占世界　总收人的１．３　③。国家贫弱的经济能力在很多　情况下不足以支撑政府采取有效的措施及分配足　够的资源来应对自然灾害的打击，在某些情况下　灾民甚至无法得到政府的及时救援和帮助，应急　管理制度在此时几乎不能发挥应有的作用。２）　严重的贫困问题，全世界４Ｏ　的贫困人口都生　活在南亚地区，自然灾害对南亚贫困和弱势群体　的影响相对来说更为严重。由于经济能力的限　制，这部分人群的居所拥挤、集中、不够稳固，　被风灾、洪水和地震摧毁的比率很高。自然灾害　不仅给他们生计造成了严重的困难，也在实际上　增加了南亚各国备灾、救灾和灾后重建的压力。　３）城市发展问题，迅猛的城市化进程由于得不　到科学指导，给灾害应急管理带来了重重隐患。　南亚各国的城市规划跟不上时代发展，在城市基　

①　Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｃａｕｓｅｓ　ａｎｄ　Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｓ　ｏｆ　Ｎａｔｕｒａｌ　ＩＮｓａｓｔｅｒ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ＳＡＡＲＣ　Ｓｅｃｒｅｔａｒｉａｔ，Ｋａｔｈｍａｎｄｕ。１９９２。Ｐ．２８７．　②　ＦＡＯ［Ｆｏｏｄ　ａｎｄ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｏｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｎａｔｉｏｎｓ］，Ｒｅｐｏｒｔ　ｏｆ　ＦＡＯ—ＣＲⅢＩＡ　Ｅｘｐｅｒｔ　Ｇｒｏｕｐ　Ｃｏｎｓｕｌ－　ｔａｔｉｏｎ　ｏｎ　Ｆａｒｍｉｎｇ　Ｓｙｓｔｅｍ　ａｎｄ　Ｂｅｓｔ　Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ　ｆｏｒ　Ｄｒｏｕｇｈｔ－－ｐｒｏｎｅ　Ａｒｅａｓ　ｏｆ　Ａｓｉａ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｐａｃｉｆｉｃ　Ｒｅｇｉｏｎ，２００２，　Ｐｕｂｌｉｓｈｅｄ　ｂｙ　Ｃｅｎｔｒａｌ　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｆｏｒ　Ｄｒｙｌａｎｄ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ，Ｈｙｄｅｒａｂａｄ，Ｉｎｄｉａ．转引自Ｓｏｕｔｈ　Ａｓｉａｎ　Ｄｉｓａｓ－　ｔｅｒ　Ｒｅｐｏｒｔ　２００７，Ｐ．４７，Ｐｕｂｌｉｓｈｅｄ　ｂｙ　ｔｈｅ　ＳＡＡＲＣ　Ｄｉｓａｓｔｅｒ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｃｅｎｔｒｅ，Ｎｅｗ　Ｄｅ１ｈｉ，２００８．　③Ｐ．Ｇ．Ｄｈａｒ　Ｃｈａｋｒａｂａｒｔｉ，Ｅｍｅｒｇｉｎｇ　Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ　ｏｆ　Ｒｅｇｉｏｎａ１　Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｄｉｓａｓｔｅｒ　Ｒｉｓｋ　Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｓｏｕｔｈ　Ａ—　ｓｉａ，Ｎａｔｉｏｎａ１　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｄｉｓａｓｔｅｒ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，２００７，Ｐ．１．　

・８４・　南亚自然灾害应急管理与中国一南亚合作　础设施老旧落后的局面得不到根本改善的情况　下，城市扩张速度却快得惊人，达到４．５　以　上。这种矛盾造成许多南亚城市畸形发展，给抗　御自然灾害能力的提高制造了障碍。４）政府运　作效率的问题，南亚国家的某些公务部门给人以　效率低下、反应迟滞、协调配合不畅的印象。这　对灾害应急管理制度的运行造成严重的负面影　响。５）综合国力问题，制约灾害应急管理制度　的关键因素还是多数南亚国家国力弱小，不仅经　济和技术实力有限，而且在阿富汗、巴基斯坦和　斯里兰卡等国家还存在政局不稳的因素，使得重　大自然灾害的救援或是超出国力承受范围，或是　受到国内、国际政治因素的牵制。１９７０年导致　孟加拉国（当时的东巴基斯坦）３０万人死亡的　“波罗”飓风就属于这种情况的极端案例，该事　件甚至间接导致了孟加拉国政局变化。　三、灾害应急管理的地区合作实践　１．合作启动　正是因为共同的境遇和困难，南亚国家加强　应对自然灾害方面的合作，并使该合作成为一种　长期和不间断的机制才显得那么重要。通过整合　有限的资源共同应对自然灾害早已是南亚国家的　共同愿望，一方面能缓解各国承受的压力，另一　方面还能增进国家间相互理解和支持。事实上，　南亚国家从上世纪８０年代起便开始探索具体的　合作方式。１９８７年在加德满都举行的第三次南　盟峰会期间，南亚各国政要对该地区迅速恶化的　生态环境、频繁发生的自然灾害表达了深切的忧　虑。为了减小洪灾、干旱、地震、飓风等自然灾　害和环境退化对各国经济和社会发展的影响，他　们遂决定加强在灾害应急管理领域的地区合　作①。这次南盟峰会标志着南亚灾害应急管理地　区合作的正式启动。　２．合作雏形　经过２Ｏ多年时间，南亚国家在该领域的合　作已经在形式和内容上得到了充实和发展。也许　通过一些南亚国家的相关合作实例，我们可以更　直观的了解南亚灾害应急管理合作在初期的发展　进程：１）１９９５年南亚气象研究中心在达卡成　立。该中心致力于建立南亚地区气象、水文、海　洋、地震和大气科学的信息网络，帮助各成员国　的气象主管部门提高天气预报能力以减少自然灾　害造成的人员和财产损失。迄今为止，该中心已　经发布和出版了多份与减灾有关的报告、书籍，　并组织了多次主题研讨会。２）２００４年南亚五个　沿海国家在马累成立了南盟海岸地区管理中心。　建立该中心的目的在于促进海岸地区规划、管理　和可持续发展的合作，包括研究、培训和启发公　众意识等多个领域，而且还确定了南亚地区海岸　管理的４项首要任务：一是通过信息和经验交流　降低威胁，二是提高地方、国家和地区的能力水　平，三是发展适当的研究和监控手段，四是评估　总结过往的成功举措②。考虑到海啸和风灾给这　些沿海国家留下的惨痛教训，海岸地区管理中心　的成立可谓生逢其时。３）２００６年南盟八国在德　里举行南亚减灾政策对话，一致决定建立减轻灾　害风险地区平台。这项决定与１９８７年南盟峰会　加强灾害应急管理领域地区合作的决议具有同等　重要的意义，不仅标志着近２０年来南亚国家的　灾害合作开始进入实体化和集中化发展轨道，而　且迅速催生了最重要的一个机构，即２００６年底　建立的南盟灾害应急管理中心。　３．南盟灾害应急管理中心　南盟灾害应急管理中心设立在印度灾害应急　管理研究所内，是一个集研究、咨询和协调功能　的综合性机构，由一群从事减灾和灾害应急管理　的专业人员组成。该中心的职能包括向南盟成员　国提供政策建议和帮助各成员国提高灾害应急管　理能力，所以培训、研究、信息交流和系统开发　成为该中心的主要工作内容。单单依靠一个管理　中心来实现南亚灾害应急管理的整体水平是不够　的，因此各成员国指定了相应的政府部门或官方　机构作为联络点。这些成员国的联络点包括印度　国家灾害应急管理研究所、巴基斯坦国家灾害应　急管理局、孟加拉国灾害应急管理局、斯里兰卡　灾害应急管理和人权部、尼泊尔内政部、阿富汗　国家灾害应急管理局、不丹内政和文化事务部和　马尔代夫灾害应急管理中心。该中心通过成员国