深化我国政府决策机制改革的若干思考

深化我国政府决策机制改革的若干思考*
罗依平
内容提要：深化我国政府决策机制的改革既是加快政治体制改革步伐的关键内容，也是推进社会主义市场经济健康发展的重要前提。

新中国成立六十多年来，我国在实现政府决策民主化、科学化、法治化方面取得了重大进步，但还存在着一些深化政府决策机制改革的制约性因素。

所以，要进一步深化改革政府决策机制，就要健全政府信息公开制度，提高政府决策透明度；完善决策公示制度和决策听证制度；强化政府决策责任制度和监督制度；健全政府决策风险预警机制。

关键词：政府决策机制；改革；制度建设；中国
经过三十多年的改革与发展，中国的市场经济体制日趋成熟，政治体制改革颇具成效，综合国力大大增强，但社会成员之间的利益分化有所扩大，社会稳定所面临的压力也在加剧。

面对这种新的形势，建立与之相适应的政府决策机制，提供优质高效的公共政策来很好地协调各种社会利益关系，维护政局安定和社会稳定，形成共创社会主义和谐社会的强大合力，是摆在各级政府决策者面前一项新的历史性课题。

一、政府决策机制的内涵与属性
（一）政府决策机制的含义
传统的政府决策研究侧重于政府机构本身的决策活动，忽视了政府以外的政党、非政府组织、公众等主体对政府决策的参与和影响，而现代政府决策的概念则将政府决策活动的视野拓展到政府之外，把政府决策看作为既是政府内部各个不同主体相互作用的决策过程，同时又重视政府外部各个主体参与政府决策的作用，并以保证社会公众参与制定公共政策、实现公共利益的最大化作为特征。

根据机制概念在政府管理中的运用和引申，在概括国内外专家学者对政府管理机制考察与分析的基础之上，我们认为政府决策机制为：政府内部决策主体之间、政府内部决策主体与外部决策主体之间，以规范政府决策权力、提高政府决策质量与实现社会公共利益为目标，通过多种相互联系和相互作用，从而形成的关于政府决策权力的分配和关于政府决策运作的程序、规则与方式等一系列制度性安排的总和。

（二）政府决策机制的本质属性
1．政府决策机制具有明确的目的导向。

政府决策机制的建立和更替，体现了机制创建者的价值选择，但人们的价值理念经常会相互矛盾，为此机制设计者需要在多种价值中做出选择与权
*本文是国家哲学社会科学基金项目“县级政府决策科学化民主化的制度建设实证研究”（09BZZ030）的阶段性成果。

政治学研究2011年第4期
衡，以使政府决策机制按照预先设定的目标发挥作用与效应。

从性质与作用上来说，机制与法制、规则和程序一样，都属中性，可以作为政府实现目的的一种手段、方法或途径。

有什么样的目的，就会选择和设计与之相适应的决策机制。

例如，同样是处理政企关系的决策，如果以计划为目标导向，必然倾向于采用行政性手段；如果以市场为导向，则必然倾向于更多地采用市场竞争的手段，这样既便于更好推进政府职能的市场化改革，也可以充分调动企业作为市场主体的积极性。

2．政府决策机制是不同主体之间的有机联结。

机制是一种有机联系，意味着不同主体之间的互动关系。

政府决策体制也是一种有机联结，可以看作是一种由两个以上不同主体相互联结和互动的运作系统。

政府决策机制就是政府决策主体之间、政府决策主体与外部决策主体以及决策参与主体之间形成的互动关系，并且有利于这种互动关系产生新的整体功能作用。

这既是政府决策的本质要求和核心内涵，也是建立一个合理有效的政府决策机制的关键所在。

政府决策机制的构成主体可分为两大类：一类是政府内在决策主体，如各级政府、各种行政机构、政府工作人员等；另一类是政府以外的各种主体，包括拥有决策权的执政党、立法机关、司法机关以及参与决策过程的各种主体如信息机构、咨询机构、利益团体与公民个人等等。

3．政府决策机制是一种相互联系和相互作用的功能运作模式。

相互联系是指政府决策机制各构成主体之间的联结，其联结组合方式可看做是政府决策机制的关系结构。

政府决策机制的关系结构主要有三种：一种是按政府科层级与职能制原则组成的上下级之间的纵向结构和地位相等但职能性质不同的横向结构；第二种是政府决策机制中的党政结构，即政府决策的制定要受到执政党组织的影响与制约；第三种是政府决策机制中的宪政结构，即政府决策的制定要受到立法机关的制约与监控。

总括起来讲，政府内部决策结构与政府决策的党政结构、宪政结构的形成都是一定政治制度安排的结果或体现，都会打上一定历史阶段政治、经济和社会发展的烙印，而且各决策主体之间都会经常处于一种利益博弈和自我调节的相对衡定状态。

相互作用是指政府决策机制构成主体之间交互作用的方式和过程，主要表现为相互合作、相互制约、相互影响等形态的运作过程。

4．政府决策机制体现为一种规范的制度性安排。

制度是一种必须遵循的规则，具有规范性、稳定性、导向性等特征，如法律制度、行政制度等。

要想使政府决策机制各构成主体之间的内在有机联系得以稳定、巩固和发展，并成为不同主体所遵循的行为规则和程序，就必须做出相应的制度安排，形成一种稳定的机制。

（三）政府决策机制的有机构成
一是权威的决策中枢系统。

它是现代政府决策机制的核心。

中枢系统是由有法定权的政府机关与政府领导人员所组成，他们组织和领导整个政府决策过程，并在最终决策中拥有拍板决定权。

决策中枢系统的任务是生产高质量的公共政策。

二是灵敏的信息传播系统。

信息传播系统是政府决策机制中的“神经系统”，它是一个有组织、有规程并相互协调的有机协作系统，包括情报部门、统计部门、档案部门、图书资料部门及系统数据库等，它的任务是根据决策中枢系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的决策信息，以实现决策的科学化。

三是健全的决策咨询系统。

决策咨询系统由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。

它以改进决策方案为目标，以寻求解决高度复杂的决策问题（如社会公共危机应对、防治公害、城市建设）为己任，以规划和设计未来为导向，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究，政策规划和政策咨询，并向决策中枢系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果等。

四是严密的决策监控系统。

对政府决策的优化而言，除了政府决策系统内部高度负责、协调配合之外，还必须由决策中枢系统之外的权威机构进行法定范围内的监督与控制，以保证决策的正确性，维护其严肃性和统一性，确保及时发现问题，纠正错误的或者不当的决策。

我国当前这类组织机构是县以上人大及常委会、各级党组织、政协与民主党派、各级人民法院与检察院、新闻媒体以及人民团体与社会公众等等。

五是高效的决策执行系统。

政府决策执行系统，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。

它一般由决策执行组织及其人员尤其是各级政府机关与公务员所组成。

执行系统工作状况的好坏决定着正确的政府决策能否变成社会现实，能否达到预期的政策目标，同时它也关系着政府决策能否在实际执行中得到很好的检验、修正与完善。

二、我国政府决策机制深化改革的制约性因素
新中国成立六十多年来，我国的社会主义改革和建设事业不断推向前进，政府决策的科学化、民主化及法制化不断加强，这主要表现在：第一，确立了“以经济建设为中心”作为政府决策的根本指导思想，消除了以往政府决策中“以阶级斗争为纲”的指导思想，将实事求是、调查研究、从群众中来到群众中去、民主集中制等作为我国政府决策的指导原则，创立了循序渐进、由点到面及“摸着石子过河”的政策制定模式；第二，随着政治体制改革的进行，着手解决政府决策体制及决策过程中一些长期存在的困扰性因素，鲜明地提出从决策体制上解决党政决策职责不分、决策权力过分集中的弊端；在政策制定中最大限度地集中群众的智慧和力量，反映人民群众的要求、愿望和利益，并初步建立了决策中枢系统、决策信息系统、决策监控系统、决策执行系统四位一体的决策体制；第三，加强专门政策研究机构的建设。

从1981年开始，从中央到县以上的地方各级党政机关都相继设立了专门的政策研究室，作为党政机关的决策研究、咨询和参谋机构；同时，重视发挥体制外或民间的政策研究组织的作用，在重大决策项目的咨询、论证中充分利用高校和科研院所的政策研究力量；第四，在政府决策过程中，逐步采用有组织的群众参与、专家咨询、多种方案的比较与择优、多方面的可行性论证等现代决策程序及方法，有效地保证政府决策取得较好的效果，避免了一些重大决策的失误。

当然，仍存在一些不容忽视的制约因素。

（一）政府决策中枢系统职责关系尚未理顺
这主要表现为党政之间、政府与事业单位之间、政府与非政府公共组织之间的职责关系没有很好理清。

党政职能分开是我国政治体制改革的重要内容。

邓小平早在1986年就明确指出，“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。

党政要分开，这涉及到政治体制改革。

”政治体制改革的内容，“首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。

这是关键，要放在第一位。

第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时各级地方政府也都有一个权力下放的问题。

第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。

”①但实际上，这个问题至今仍没有很好地解决。

由于没有清晰地界定党政关系，党的机构行政化比较普遍，引发不少矛盾和问题，有些地方甚至形成两个权力中心，决策系统混乱。

②
政府与事业单位是两类不同性质的组织。

政府是行政权力的载体，事业单位是国家为了社会公共利益，由国家机关或其他组织举办的社会服务组织。

中国现实公共管理实践中存在一类承担行政职能的事业单位。

交通、卫生、环保等行业管理系统和执法监管系统普遍存在这类事业
深化我国政府决策机制改革的若干思考
①②《邓小平文选》，第3卷，第177页，人民出版社，1993年版。

刘熙瑞：《公共管理中的决策和执行》，第98页，中共中央党校出版社，2003年版。

政治学研究2011年第4期
单位。

这类承担行政职能的事业单位相当于发达国家的“独立机构”（如在美国）或“执行机构”（如在英国），但在我国没有这类机构序列，由于编制的限制与经费紧张等原因，形成了“行政职能的体外循环”。

更有甚者，这些承担行政职能的事业单位自身还具有经营性的服务职能，给社会公共事务的管理与决策带来了更大的职责混淆。

中国大量非政府公共组织“官办性”色彩比较浓，普遍依附于党政机关。

现行党政部门弊端又在非政府公共组织身上复制出来，如条块分割、部门垄断等。

同时，非政府公共组织素质参差不齐，政府对其又缺乏严格的规范和制约，这样必然带来公共管理行为的扭曲。

（二）政府决策辅助系统支持作用发挥不够
由于各种因素的干扰，我国政府决策机制的辅助系统即咨询、信息系统在组织体系、研究方法、知识结构、工作绩效等方面同发达国家相比，还有很大差距，其提供决策参谋与智力服务的作用尚未得到充分发挥。

1．咨询系统研究方法相对落后。

思想库的成功，在很大程度上是由于掌握了先进的研究方法与手段。

目前我国决策咨询系统在政策研究方法上还比较落后，表现在：一是定性分析多，定量分析少；二是总结分析多，预测研究少。

主要是对历史的总结和现状分析，对未来预测做得不够；三是缺乏多方案的比较和模拟政策实施的后果；四是跨学科、综合性的研究少，往往只抓住某个问题或一个问题的某个方面，追求某个单一目标和某一方面利益；或只注重考虑经济、技术因素，很少考虑政治、社会因素。

2．咨询人员受制于决策者，行政干扰大。

目前我国大多数的行政性政研组织是作为一般的职能部门设置的，它们的内部机构设置、领导方式和工作方式都与一般行政部门相同，要承担大量的日常行政性工作和秘书工作。

有的决策者把政研室当作自己政策的注释者，强调“既然归我领导，就得看我脸色行事”、“一家人不说两家话”。

研究人员缺乏组织和活动上的独立性，其思维方式、论述问题的角度、立场等均受到很大程度上的制约，因而其咨询研究成果缺乏应有的科学性和客观性，起不到决策咨询的作用。

3．各级政研、咨询机构自成体系，缺乏总体设计和协调。

全国没有从现代政策研究组织体系建设的高度进行总体设计、具体分工。

各层次的政研机构之间缺乏联系，甚至“老死不相往来”，平时工作联系少，情况交流少，从而形成了开发课题不规范、下发课题凭关系、经费管理宽松无度、成果鉴定中搞请客送礼的不良局面，降低了工作效率，造成了人才浪费。

另外，在政府决策咨询、论证的过程中对民间政研机构没有很好利用，重视不够。

同时，体制外或民间的政策研究组织发育缓慢，而且功能不全，它们与政府决策子系统及官方政策研究组织之间往往缺乏制度化的联系，其智力优势未能得到充分发挥。

4．政研人员知识结构不合理，综合素质亟待提高。

中央和省级政策研究组织由于所处层次较高，研究条件较好，文化层次较高，博士、硕士生占了一定比例。

如国家信息中心的研究人员中，博士生和硕士生占40%，大专以上的（包括博士和硕士）占66%，这个比例和西方思想库比较，也相差不多。

但在地、县级政策研究组织中，本科生和研究生就少得可怜。

有些地方甚至把政研组织当作“养老院”和“安置处”，把不能胜任领导工作的各种人员安排进去，这些人一无研究习惯，二无研究兴趣，三无研究的专门训练，结果长时间出不了成果。

从总体上来看，目前我国政研机构还存在着年龄老化，观念滞后、知识与专业结构不合理、缺乏自主创新等弊端，决策咨询、研究人员的整体素质亟待提高。

5．信息网不全，信息失真现象比较严重。

目前我国在这方面存在的主要问题，一是信息传递环节多、沟通时间长，容易导致“信息失真”；二是部分政研人员信息观念不强，不愿同政府各部门和社团组织进行广泛的沟通与交流，堵塞了许多信息输入渠道；三是政府信息机构在信息处理
的技术、手段与方法上仍较落后，在信息传递中往往出现类似现象：即经验信息多、活动信息少；成果信息多、预测信息少；会议信息多，基层信息少；①四是我国政府系统的信息工作起步较晚，科学化、现代化、网络化水平不高，导致政府决策中枢系统仍习惯于利用传统的渠道来获取信息，如依靠报刊、内部简报、统计资料、各地区与各部门的情况汇报、反映等，而且特别倚重于决策执行系统提供的信息。

这种政府系统信息化水平较低的状况不利于决策者迅速、有效地制定政府决策方案，影响了政府决策的质量与政府工作的效率。

6．政府决策信息系统收集民情、民意和吸纳公众参与决策的渠道不畅，影响了公共利益的表达与实现。

目前我国社会公众参与政府决策过程有三种可以利用的正式渠道：一是通过选举人大代表和推荐政协委员，以他们的政治活动来间接参与政府决策过程。

由于人大和政协在政府决策过程中的功能还远没有充分发挥，从而限制了公共利益的充分表达和实现；二是党政机关中设立的信息反馈部门收集群众意见和建议。

但由于采取层层上报的信息反馈方式，而且收集面也往往十分狭窄，渠道也不十分畅通，因此其功能也受到一定限制；三是党政部门的领导进行决策前举行各种座谈会、听证会以及下基层调查研究收集民情、民意。

但采用以上方式传递的信息和表达的意见与要求都是比较分散的，社会公众直接、主动、集中表达自己的意见、愿望和利益诉求的渠道尚不完善，因而导致少数人员在迫不得已的情况下只好采取进京上访的方式来表达自己的意愿与利益诉求。

在这种缺乏全面、准确、及时的信息收集渠道和畅通的信息反馈机制的局面下，很难提高政府决策的质量，也很难保证政府决策能够真正反映民意、集中民智，这势必降低政府决策应有的合法性和权威性，同时也增加了政府决策执行的阻力。

（三）政府决策执行系统工作效率尚待提高
1．政府决策执行主体单一化，导致成本过高，效率低下。

当代的政府决策执行主体不仅包括各级各类政府组织，也包括所有的非政府公共组织；不仅包括所有的国家公务人员，也包括各类非政府公共组织的人员，以至某些私人组织及其人员（在委托执行、合同执行的情况下）。

极而言之，有时甚至包括了全体社会成员（当政府决策需要全体公民执行的时候）。

这是当代公共管理的基本要求决定的，也是未来公共管理发展的基本趋势之一。

政府决策执行主体的多元化有利于激发各个方面的积极性，增强他们的责任心和参与意识，提高政府决策执行活动的效率。

②但由于我国正处于从计划经济向市场经济的转型时期，政府仍然掌握着相当大的社会公共权力，处于社会公共管理的中心，我国的政府决策执行主体相对单一，主要表现在：各级人民政府及其所属工作部门仍习惯于独自担任政府决策执行主体的职责，他们拥有绝对的政府决策执行权力，执行范围也极其广泛；非政府公共组织，比如各类居民自治组织、国有的事业单位，由于仍缺乏自己独立的公共决策权力，因此，独立的执行权力也仍然很弱，在政府决策执行中一般处于从属与被动地位。

这使得整个政府决策执行过程缺乏社会公众的参与和配合。

在公共管理走向社会化的前提下，仍然由政府机构独家承担政府决策的执行任务，必然导致政府管理系统层级设置与部门增多。

政府决策执行主体单一化实际上是政府包揽一切，本来应该由社会公共组织承担的一些社会管理职能也全部由政府承担下来。

随着社会文明程度的提高，公共管理的范围日益广泛，任务更加繁重，公共管理的专业分工更加细密，政府的管理机构也越来来越臃肿，人浮于事，工作效率越来越低。

目前，我国各级政府机关人满为患，政府机构改革一直难以走出精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈，从政府决策执行体制来讲，政府决策执行主体单一化是其重要原因。

在政府决策的执行过程中，如果利用委托关系、合同关系，再加
深化我国政府决策机制改革的若干思考
①②罗依平、吴建军：《论电子政府时代的决策体制创新》，《求索》，2004年第5期。

刘熙瑞：《公共管理中的决策与执行》，第161页，中共中央党校出版社，2003年版。

政治学研究2011年第4期
之转变政府职能与放权分权的改革，充分发挥其他社会组织与社会成员的作用，使其依法承担部分政府决策的执行任务，那么就会减轻政府的执行压力，达到精简机构、提高效率的目的。

效率是管理的生命，是公共管理的出发点和归宿，降低政府决策执行成本是提高公共管理效率的基本途径。

这就要求政府决策执行人员明确树立效益观念，并在实践中贯彻经济效益原则，严格遵守国家财经纪律，厉行节约，反对浪费。

然而在权力高度集中行使的公共管理模式中，由于政府决策执行主体的单一化，政府是唯一的公共物品的生产者和提供者，公共物品供给上的无竞争性和非价格性，引发了政府执行人员在执行中的不计成本行为，公共管理资金浪费严重。

政府决策执行主体单一化还使得决策执行机构的执行权力过大。

由于缺乏必要的监督制约，容易使某些执行人员利用手中的执行权力做交易，谋取个人的经济利益，或利用非法手段变公共管理资金为个人资本等。

这样的腐败行为，极易引起人民的不满，导致干群关系紧张，危及社会的安定。

这种传统的管理模式已很难适应市场经济和信息化社会发展的需要。

2．政府决策执行权受到过度束缚，缺乏执行的主动性与创造性。

在传统的计划经济管理体制下，我国的政府决策制定权与执行权高度集中，本来管理中应实行严格的分工原则，一般情况下，需分别由决策机构与执行机构各自行使决策权与执行权。

但现在，由于实行了高度集中的管理体制，决策制定机构与政府决策执行机构之间变成了绝对的隶属关系，使决策执行机构丧失了起码的独立性。

在这种体制下，政府决策制定机构拥有绝对权威，一方面，它享有一切公共事务的决策权力，公共管理中事无巨细，皆由决策机构决断。

而执行机构没有任何的反对权，也少有决策参与权，这导致政府决策的活动、程序、内容的神秘化。

另一方面，决策机构又对执行机构获得了绝对的控制权，使执行机构只负责执行，妨碍了决策者与执行者之间良好信息反馈关系的建立，其结果是弱化了政府决策的执行力。

政府决策权力对执行权力的绝对控制是传统型政府管理体制的产物。

传统管理体制强调高度集中，统一领导，强调在政府内部建立严格的金字塔式的等级结构形式，并以严密的规章制度进行控制。

这种在一个组织内部将决策权与执行权高度统一的管理模式固然有利于组织的监督和管理，但其弊端也显而易见。

尤其是随着社会主义市场经济体制的建立，科学技术的飞速发展和国际竞争的加剧，这种政府管理模式越来越显示出其笨拙性、僵化性和不适应性，特别是与我国政治体制改革的本质要求背道而驰。

（四）政府决策监控系统监督乏力的现象依然存在
我国对政府决策的监督既有行政的内部监督，又有行政的外部监督；既有自上而下的监督，又有自下而上的监督；既有专门机关的监督，又有广泛的社会监督，从而形成了一套颇具特色的行政决策监督机制。

这些监督机制各司其职，在我国的行政决策监督中发挥了积极作用。

然而，监督不力的现象仍相当严重。

从表层上考察，目前对政府决策监督不力现象主要反映在：①一是监督滞后。

我们对决策的监督往往是问题出现以后，或等问题成堆才进行监督，很少有事前和事中监督。

同时对事前、事中的监督又显得办法不多。

从而导致监督滞后。

二是监督缺位。

就是指许多形式的决策监督只是徒有虚名而己，未能发挥其实际效力。

三是监督缺威。

即在许多形式的决策监督中，由于缺少必要的法制保障和权威性，使许多形式的监督没有发挥它应有的作用。

这些监督不力的现象，在我国政府决策监督运行过程中表现为多种具体形式：1．权力机关的决策监督所发生的实际效力还比较小。

各级人民代表大会是我国的权力机关，宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会以政府决策的监督权。

从理论上讲，权力机关
①罗依平、吴建军：《电子政府时代的决策体制创新》，《求索》，2004年第5期。