公共管理学案例 (2)

案例3 谁对决策产生影响？

——怒江梯级水电站规划中的利益集团分析

1：案例

2003年，对怒江建设梯级水电站的争论高调出现在中国各大媒体上并引起了世界的关注，有人将其称为“怒江电站事件”。2008年国家公务员考试的申论题是“怒江建水电站的争议”，可见“怒江电站事件”的巨大影响。

◆怒江流域的经济条件和自然资源

怒江流域贫穷落后的经济条件和丰富的水利资源，是在怒江上建设梯级电站的主要出发点。

2003年，在中国经济突飞猛进，人们生活全面进入小康的时候，云南省怒江州全州4县（泸水、兰坪、福贡、贡山）还戴着“国家扶贫开发重点县”的帽子。按照国家2003年贫困线标准，当时怒江州农民人均纯收入低于882元的贫困人口有27.53万人，低于637元的未解决温饱的人口有13.38万人，分别占全州农业人口的60%和33%。全州有12.7万人需要易地安置，有4.5万特困户居住在茅草房内，占全州农户总数的47%。

来自自然和政策的两方面因素，是造成怒江地区贫困的主要原因。怒江两岸山势陡峭，土地稀少，当地百姓不得不在悬崖绝壁上生产和生活，全州粮食平均亩产才101公斤。陡坡耕作造成了大量水土流失和生态破坏，2003年的调查数据表明，怒江全州1500米海拔以

下的森林已荡然无存，l500米到2000米之间的植被破坏严重。水土流失面积占全州国土面积的26.75%。为了环境不再被破坏，政府颁布了一系列的禁止政策，。并圈定了怒江生态保护区，保护区面积占全州总面积的近60％。设定保护区政策的确能够有效地保护生态环境，但当地百姓生活却陷入了“有树不能砍、有山不能动、有水不能用”的窘境，环境保护与贫困的改善形成了矛盾。

与贫穷形成鲜明对照的，是怒江流域丰富的自然资源。怒江流域有丰富的水利资源和矿业资源。就水利资源而言，怒江的水资源占云南省水资源总量的47％，水能资源可开发装机容量达4200万千瓦，仅在怒江中下游水电开发装机容量就可达成2132千瓦。这样丰富的水资源没有被利用，一些主张开发怒江水利的人称怒江百姓在“捧着金饭碗受穷”。此外，怒江流域还有着丰富的矿产资源和旅游资源。怒江州地处“三江并流”（金沙江、澜沧江、怒江）的核心腹地，自然景观奇特壮丽，生物资源多样，2003年，联合国将“三江并流”列入联合国自然遗产名录，怒江流域戴有“三江并流”国家级风景名胜区和“中国大香格里拉生态旅游区”两顶桂冠。

◆建设怒江梯级水电站预期得到的经济效益

根据专家和各级政府官员的测算，电站建成后的发电量，比三峡工程规模l820万千瓦还要大，每年直接带来的经济效益在300亿元以上，带动相关产业的经济效益更为可观。怒江州算了这样一笔账：13个梯级电站的开发，总投资896.5亿元，如果2030年前全部建成，平均每年投入30多亿元，国税年收入增加51.99亿元，地税年收入

增加27.18亿元。巨额投资还将扩大就业。据计算，电站建设每投入20万元，就带来一个长期就业机会；896.5亿元的总投资，可带来4万多个就业机会。巨额投资还将带动地方建材、交通等二、三产业的发展，改善当地贫穷落后的情况。梯级电站发电后，不仅完全满足当地对电力的需求，更可以加入“西电东输”的行列，以较低的成本每年为怒江州和云南省创造巨大的经济收入。

◆建设怒江梯级水电站预期带来的负面影响

各方面对建设怒江梯级电站的负面影响主要有以下预测：

第一，电站的安全性问题。怒江河谷沿着怒江大断裂带发育，是我国最重要的地震区之一，怒江由中游向下游地震活动逐渐趋强。众多水库尤其是高坝大库建成蓄水以后，在这种断裂活动本来就很强烈的地区更易诱发地震。目前我国缺乏怒江河谷重要活动断层的基本观测数据，关于断层活动对梯级大坝的影响，以及水库蓄水后诱发地震的潜在危险，也均未在怒江水电开发规划中作出应有的评估。

第二，移民问题。以往多数水电大坝库区移民的安置情况都不理想，不少水电大坝的库区移民不但没有脱贫致富，有些反而还更加贫困，到目前为止没有更新的措施保证怒江流域的移民不重演之前的情况。

第三，传统文化传承断裂问题。怒江州少数民族比重达92.2%，主要有傈僳族、怒族、独龙族、普米族四个展族，至今还保留着刀耕火种、人背马驮等原始生产方式。少数民族由于世代与独特的自然环境互动，创造和积淀了与峡谷生态共存的传统生计及习俗，形成了独

具魅力多元一体的文化形态。怒江梯级电站所带来的原住环境的变化以及原住民和原住环境的割裂，会使得与环境共生共存的怒江流域丰富多彩的传统文化的传承产生巨大问题。

第四，生态环境问题。生态环境问题是被质疑最多和争论最激烈的问题。怒江区是地质环境极不稳定的山地灾害高发区、是我国为数不多的原始森林分布区、是生物多样性表现最突出的地区、是许多珍稀和濒危生物物种的存留地，是我国自然景观资源最为丰富和最集中的区域，是长江以及谰沧江、怒江流域最重要的水源涵养地，是我国及其重要的生态功能区，是地质环境和生态环境极为脆弱一旦受损很难恢复的生态敏感区。这个地区虽然具备水能资源开发潜力但不适宜进行水电项目建设，如果强行上马，会带来生态环境毁灭性的后果，对于世界遗产的保护，生态环境的建设，对于怒江流域韵可持续发展可能是灾难性的。

◆怒江水电站建设的论证过程

1999年，国家发改委决定用合乎程序的办法规划怒江中下游云南境内的水电开发。2001年，国家电力公司北京勘测设计研究院与北京国电公司开始对怒江进行水电查勘，初步形成有八级、九级、十级和十一级几个开发方案。2003年3月，华电集团与云南省政府签署了《关于促进云南电力发展的合作意向书》，7月云南华电怒江六库电站正式挂牌成立。按照规划，当年将开工建设六库电站，同时启动其他6个电站的设计工作。2003年8月，由云南省怒江州完成的《怒江中下游流域水电规划报告》通过国家发展和改革委员会主持的

译审，此时各水电公司摩拳擦掌，只等发改委的批复。

但发改委迟迟没有批复，主要原因是在审查会上国家环保部门提出，2003年9月1日开始，《中华人民共和国环境影响评价法》就要显式实施，法规要求大型电站规划必须专门做环境影响评价报告。鉴于怒江水电开发的规模和与《环境影响评价法》实施日期的临近，国家环保部门要求专题审查《环境影响价报告》，这个要求使得批复一再延后，期间环境专家和云南地方政府多次沟通交流，考察调研，根据专家提出相关问题，云南方面在水电站的规划上做了一定的妥协。2003年9月，中国华能电力公司、云南省开发投资公司、云南省电力公司、云南怒江电力公司共同出资设立的公司在怒江州的六库正式开工。

2003年10月，在中国环境文化促进会第二届会员代表犬会上，副会长郁钧剑提出：目前在世界上保持原始生态的江河几乎没有了，在中国也仅剩雅鲁藏布江和怒江两条大江。可是最近怒江流域也要进行水电开发了，为此我们心急如焚。参会关注自然、关注生态的62位科学、文化艺术、新闻、民间环保界的人士联名呼吁：请保留最后的生态江——怒江。同年11月，世界河流与人民反坝会议在泰国举行，中国民间环保组织参加的有“绿家园”、“自然之友”、“绿岛”、“云南大众流域”等。在这次会议上，中国民间环保NGO为宣传保护怒江在众多场合奔走游说。最终60多个国家的神NGO以大会的名义联合为保护怒江签名，此族合签名最后递交给了联合国教科文组织，联合国教科文组织为此专门回信，称其“关注怒江”。随后，泰国的80