八、自然保护区总体规划编制

自然保护区总体规划编制讲座材料国家林业局调查规划设计院唐小平自然保护区总体规划是自然保护区管理的一项重要内容，是指导自然保护区建设管理的纲领性技术文件。

目前在新建立自然保护区，以及调整自然保护区范围或功能区划时，都要求编制或修订总体规划。

为了较系统地介绍我国自然保护区总体规划编制的要求和方法，本次讲座分为概述、原理、主要内容、方法和投资概算5部分进行讲解。

第一讲自然保护区总体规划概述本讲主要介绍自然保护区及自然保护区总体规划的一些基本知识，包括自然保护区基础，以及自然保护区总体规划由来、作用、类型、内容、程序、依据、规划期、审批程序和其他设计文件的关系等内容。

一、自然保护区基础1、自然保护区概念按照1994年10月9日中华人民共和国国务院令第167号发布的《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

有几个关键词，一是“自然”，二是“一定面积的区域”，三是“依法予以特殊保护和管理”。

自然保护区概念可分为广义和狭义两种。

广义的自然保护区，一般按照国际自然保护联盟（IUCN）定义是指“明确界定的地理空间，经由法律或其他有效方式得到认可，旨在对自然、相关的生态系统服务和文化价值进行长期保护和有效管理[1]”的各种自然区域的总称，不仅包括自然保护区，包括国家公园、野生物种栖息地、自然景观保护地、自然遗迹地、自然资源保护区等各种保护地区。

狭义的自然保护区，是指以保护特殊生态系统进行科学研究为主要目的而划定的自然保护区，即严格意义的自然保护区。

本讲义所涉及的自然保护区是指实行最严格保护的自然区域，类似于IUCN界定的严格意义的自然保护区保护，包括生态系统、珍稀濒危物种栖息地和自然遗迹地，在我国已被纳入了各级政府的禁止开发区。

2、自然保护区的发展1864年，美国林肯总统签署法令将约塞米提谷地作为自然公园委托加利福尼亚州加以保护，“作为公共游乐和消遣之用 ,永远不得转让”，这成为全球第一个以自然保护为宗旨的保护地。

1872年，经美国政府批准建立了世界第一个国家公园——黄石公园，是世界上最早由国家建立的保护地。

到目前为止，全球已建立了20多万个自然保护地，覆盖了陆域面积的15%、海洋的3%。

我国自然保护区建立开始于1956年6月，全国人民代表大会通过建立自然保护区的第92号提案，同年10月林业部草拟了《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》，并建立了广东鼎湖山、吉林长白山等第一批自然保护区。

截至2014年年底,我国共建立各类自然保护区2729个, 自然保护区总面积147万平方公里,约占陆地国土面积的14.84%。

3、自然保护区作用自然保护区是生物多样性就地保护的最有效方式，是受到法律法规严格保护的生态空间。

具体来说，自然保护区主要有以下几个作用：——保存各类生态系统的天然“本底”，为人们开发利用活动提供评价标准。

——拯救濒危生物物种的庇护所，是生物物种的贮备地或就地贮备库。

——研究自然生态系统的天然实验室，便于进行连续、系统的长期观测以及珍稀物种的繁殖、驯化研究等，是研究各类生态系统自然过程的基本规律、研究物种生态特性的重要基地。

——环境教育的自然博物馆，是观察和体验自然、开展教育实验和生态旅游活动的重要场所。

——提供生态服务的生态空间，能在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等方面发挥重要作用。

4、自然保护区分类GB/T 14529-93《自然保护区类型与级别划分原则》，主要依据保护对象的不同将我国的自然保护区分为三大类9种类型：——生态系统类：保护以具有一定代表性、典型性和完整性的生物群落和非生物环境共同组成的各类典型地带的生态系统，可以分为森林、草原与草甸、荒漠、内陆水域与湿地、海洋5个类型。

——野生生物类：保护野生生物物种，尤其是珍稀濒危物种种群及其自然生境，可分为野生植物、野生动物2个类型。

——自然遗迹类：主要保护有科研、教育旅游价值，具有特殊意义的地质遗迹和古生物遗迹2个类型，地质遗迹一般指特殊地质构造、地质剖面、奇特地质景观、珍稀矿物、奇泉、瀑布、地质灾害遗迹等，古生物遗迹一般指古人类、古生物化石产地和活动遗迹。

5、自然保护区分级我国自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，地方级按照管辖的政府层级不同分为省级、地市级和县级。

按照《自然保护区条例》第十一条规定，“其中在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为国家级自然保护区”。

国家级自然保护区由国务院批准设立，地方级自然保护区由同级人民政府批准设立。

二、自然保护区规划沿革（一）总体规划总体规划是在一定区域内，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。

可见，总体规划必须具有区域、空间、时间三要素。

我国总体规划编制和实施起于建国初期的土地利用规划，土地改革完成后，国家亟需全面的土地数据以对土地进行管理,但这仅是土地利用规划的雏形[2]。

随后，总体规划广泛应用于我国的城市规划、国土规划、空间规划、区域规划，诸如自然区、经济区、行政区和社会区等方面。

（二）自然保护区规划1、自然保护区综合调查设计我国最初的自然保护区主要是通过森林经理调查取得第一手资料，然后进行范围、功能区划和规划设计，确定自然保护区建设方针，以及土地利用、资源保护、科学实验、森林经营、配套设施等规划内容，这一时期的自然保护区主要通过自然保护区综合调查设计或森林经营利用设计[3]设立的。

2、自然保护区总体设计1986年，国务院批转了林业部审定的国家级森林和野生动物类型自然保护区的请示[4]，将长白山等20个自然保护区列为国家级自然保护区，要求编制规划分期分批建设，国家对自然保护区基本建设进行投资。

此阶段是按照基本建设程序依据国民经济五年计划编制自然保护区总体设计，所谓总体设计就是完成大型工程体系的总体方案和总体技术途径的设计过程，是指按工程项目计划任务书的内容进行概略计算，附以必要的文字说明和图纸设计，又称初步设计。

到90年代初，吉林长白山、云南西双版纳等第一批设立的20余个国家级自然保护区基本编制完成了总体设计。

3、自然保护区总体规划1993年，为了拯救因竹子大面积开花枯死而面临困境的国宝大熊猫，国家启动了保护大熊猫及其栖息地工程，大熊猫分布区的13个自然保护区纳入了国家基本建设范畴[5]，四川卧龙、陕西佛坪、甘肃白水江等自然保护区按照国家基本建设程序编制了总体规划，分期开展工程项目建设。

随后，部分国家级自然保护区开始编制总体规划，并依据总体规划开展管护基础设施和能力建设。

1998年，国家林业局出台了“关于加强自然保护区建设管理有关问题的通知”的77号文，要求“各级林业行政主管部门要组织、督促和指导自然保护区管理机构抓紧编制总体规划”[6]，由此将总体规划作为我国一项规范自然保护区保护管理的主要措施。

2000年，国家林业局对自然保护区建设程序进行规范，明确了国家级自然保护区总体规划编制、评审、申报和审批要求[7]。

2001年6月国家启动了全国野生动植物保护及自然保护区建设工程，根据国家有关建设项目管理的精神，将自然保护区总体规划作为工程实施的必须环节，实行规范管理，出台了总体规划编制大纲和技术要求，组建专家委员会进行评审，将审批通过的总体规划作为自然保护区建设项目的主要依据。

三、自然保护区总体规划作用自然保护区总体规划（master plan）是明确自然保护区的范围、性质、类型、发展方向和发展目标，对保护、科研、宣教、资源利用及基础设施建设等在时间上、空间上的综合部署，是指导自然保护区发展的长远和宏观规划。

自然保护区总体规划主要有以下几个作用：——作为空间规划，是规范区域保护与开发行为的重要平台。

自然保护区总体规划从保护区与区域发展的长远出发，明确保护区范围和边界，对保护区建设、管理与发展的有关内容进行展望、谋划、安排和部署，并与区域国民经济和社会发展规划相衔接，是实现保护与开发协调、经济与生态互动、人与自然和谐的空间安排。

——作为建设规划，是主管部门决策的主要依据。

国家发改委已经明确要求先编制规划然后再审批项目，有关决策部门减少单个项目的审批，把更多精力放在规划的研究编制、衔接审查和实施过程监督评估上，依法行政与依规划行事相结合成为趋势。

——作为管理计划，是提高自然保护区管理水平的指南。

总体规划的主要内容之一是对保护区中长期管理目标、管理措施和主要行动进行时间上和空间上的安排，并对资源管理、科研监测、宣传教育、资源利用、社区协调发展等进行控制和引导，可以起到指导管理、落实管理措施、实现管理目标的作用，是自然保护区确定和考核管理目标、计划、任务的主要依据。

四、自然保护区总体规划的任务通过编制自然保护区总体规划，具体应明确和完成以下7项主要任务：1、自然保护区范围明确高保护价值区域，界定自然保护区范围和边界，理清保护区内土地和资源权属。

2、自然保护区类型明确自然保护区的主要保护对象，并且根据保护对象确定自然保护区类型。

3、保护管理目标明确自然保护区的长远目标、阶段性管理目标，以及基础设施建设、社区发展等目标和指标。

4、土地空间规划明确自然保护区重点保护区域，依据主要保护对象分布和景观格局，进行功能区划和建设布局。

5、管理规划明确自然保护区管理体系，包级层次、内设机构、管护区划和管护队伍，以及对资源保护、宣传、公众教育、科研、监测和社区管理等规划。

6、建设规划明确各项保护管理基础设施、装备等规划，确定建设重点。

7、投资估算测算建设项目资金、财政专项费用需求。

五、自然保护区总体规划的类型自然保护区总体规划根据主要用途和编制时段的不同可以分为5种类型：1、新建总规新设立自然保护区第一次编制的总体规划，新建总规编制的重点:①生态特征与保护价值评价；②自然保护区范围、规模和边界；③主要保护对象和重点保护区域；④功能分区；⑤管护体系；⑥基层管护基础设施。

2、升级总规自然保护区管理层级提升时编制的总体规划，升级总规编制的重点：①生态特征变化及其保护价值评价；②保护范围及功能分区的适应性；③主要保护对象和重点保护区域调整；④管护体系调整；⑤管理能力规划；⑥基础设施规划。

3、建设总规自然保护区管理层级提升定级之后编制的总体规划，建设总规编制的重点：①保护区面临的问题、压力与风险分析；②管护体系建设；③资源保护、宣教、科研监测、社区管理规划；④资源利用与社区发展规划；⑤基础设施建设规划；⑥投资估算。

4、修编总规自然保护区边界范围、功能区划进行重大调整后对原自然保护区总体规划的修订，修编总规编制的重点：①调整必要性；②调整方案比选；③保护范围及功能分区调整；④主要保护对象、重点保护区域及布局调整；⑤管护体系调整；⑥管理能力规划；⑦资源利用规划；⑧基础设施规划。