公共行政学课件五

2010年8月
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三个源流是否是独立的？如果三个源流被看作是相互 依赖的，可能更有意义
如何理解很多自觉性决策？偶然性决策向自觉性决策的转变 任何一个源流的改变将会导致或促使其他源流发生改变，耦 合过程的偶然性就大大降低，整个过程的目的性和战略性也 更强
强调每一阶段都有单独存在的价值 强调每一阶段及其转换都因行为和目的的不 同而有所别
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阶段论分析框架的局限性
各个阶段内部和各个阶段之间的因果关系是什么？
阶段论不能告诉人们，一个阶段是怎样导致另一个阶段的
政策是一个连续的过程
阶段论分割了政策过程的连续性。各个阶段内部和各个阶段 之间的连续性是什么？
问题和偏好不清楚情况下的决策：受时间的限制
通常的情况是没有弄清楚自己的偏好的情况下匆忙做出 决定 需要搞清楚的关键问题是：什么时间、谁在关注什么样 的问题 时间是稀缺资源
时间的约束与公共政策的短期化
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John Kingdon的三源流理论
情报（intelligence） 提议（promotion） 规定（prescription） 合法化（invocation） 应用（application） 终止（termination） 评估（appraisal）
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强调两种知识的重要性和差别
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窗口关闭的原因
政策制定者认为已经将问题阐述得很清楚了 政策制定者没有付诸行动 没有可供选择的政策被选方案 打开了窗口的人不再拥有权力 重大事件或焦点事件已经消失
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激烈的政策辩论
在政策的形成过程中，不同行动体之间往往会就政 策问题展开技术性很强的辩论
问题的严重性、问题产生的原因、不同政策被选方案的可 能影响，等等
辩论在整个政策过程中发挥着很重要的作用
大多数辩论设计根深蒂固的价值观和利益观、巨大数额的 金钱、某些时候权威的强制力量 政策辩论经常不像学术讨论那样文明，行为体在诱惑面前 经常会选择性地提供证据、歪曲对方的立场、毁损对方的 名誉等等
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决策问题源流
并非所有的实际情况都能够转化或上升为政策 问题
在任何国家，引起领导高度重视的话，那么实际情 况就有可能转化为问题 问题中必须包含明确的可感知的因素 人们把情况界定为问题时，会用自己的价值观和信 仰指导决策过程，因而，何种价值观占据优势，就 可以上升为政策问题
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Kingdon的观点：只有政策系统中的问题、政策和 政治三个源流能够结合的时候，那么某个问题获得 决策者高度关注的可能性就大大提高
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决策问题源流
什么样的问题受到决策者的关注？ 什么样的问题受到决策者的关注？
取决于决策者了解实际情况的方法，或者取决于这些实际情况 是怎样被定义为问题的
决策者了解实际情况的方法
通过一些统计数据来衡量某种情况是否存在，其重要性程度如 何，从而引起决策者的注意 一些重大事件或危机事件的发生，引起决策者对某个问题的关 注 通过对现行政策（项目）的评估反馈，推动决策者对问题的关 注
民众的信访 政策效果评估
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人们提出解决办法不一定是因为他们已经意识到问题 的严重性，而是由于这个解决办法恰好能够解决一个 与他们的价值观、信仰和物质利益相吻合的问题 一扇政策之窗是暂时的政策促进因素，不能总是依赖 于政策窗口被打开的机会来进行决策 政策之窗不会持续很久，思想的火花一闪而过
公共政策过程有时候不是按照阶段论那样的单线演进 的 公共政策过程是无缝隙的阶段组合吗？ 阶段和阶段之间的时间间隔是否是一个重要的因素？
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公共决策是如何作出的？
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“政策之窗”（policy window）
“结合”：三源流理论的最大特点 在一个关键的时间点上，三大源流汇合到一起的时候， 问题就会被提上议事日程
这个时间点就是“政策之窗”（policy window）
含义：提案支持者们推广其解决办法或吸引他人重视他们的特殊 问题的机会 机会是稍纵即逝的 契机或机会的来临：窗口被打开的，往往是紧迫的问题或重大事 件，比如孙志刚事件，安全生产的事故，危机（如SARS) 不能一味指责决策者，为何等问题如此严重才进行决策（才引起 重视）？
比如通过某种决策活动，向人们显示政府在关注某些价值， 而政府自身也清楚，这些问题是很难得到解决的
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模糊性不同于不确定性
不确定性是对于将来要发生的事情无法做出准 确的预测
不确定性是指无法预知或不能精确了解（March, 1994）
“政策过程的知识”（knowledge of the policy process）：实际性的知识，比如：多少二氧化碳 释放到大气中才不至于引起灾难性的全球气候变 暖？ “政策过程中的知识”（knowledge in the policy process process）：程序性的知识，比如：一个民主政府 怎样以公开干预来减少二氧化碳的排放？
第五讲
公共行政决策
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政策过程：复杂的互动因素
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整个政策过程是主体多元的互动
众多主体参与政策过程的一个或多个方面
利益集团、不同层次的政府机构、立法机关、研究 团体、媒体和公众
只有少数意见主张被引起高度重视
选择标准：技术可行性（便于操作）和价值观念的可接受性（于 决策者的价值观一致），这样的建议能生存下来
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政治源流
国民情绪、压力集团的 争夺行动、换届 国民情绪
某一既定国家中相当数 目的个体都倾向于沿着 共同的方向思考，且这 种情绪会随着时间的变 化而改变 决策者意识到或回应国 民情绪的变化，通常在 议程上增加某些事项或 淡化其他人的希望
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阶段论分析框架
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阶段论的含义
公共政策过程有着复杂的因素，分析着必须寻 找到能够简化情形的方法 任何一种理论分析框架，都是一种简化的模型 这是理解公共政策过程最有影响力的分析框架
三源流理论的核心观点 决策问题源流 政策源流 政治源流 “政策之窗”（policy window） 窗口关闭的原因 启发与评价
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三源流理论的核心观点
三源流试图解释的问题是， 三源流试图解释的问题是，为什么某些问题的 议程受到决策者的注意，而另一些问题被忽视？ 议程受到决策者的注意，而另一些问题被忽视？
有组织的无政府状态的三个特点决定了决策 中的模糊性
Fluent member Problematic preference Unclear technology
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问题界定不清是决策的百度文库态
人们通常不知道他们需要什么
政策制定者几乎从没有清晰地阐述其目标
20世纪70-80年代常用的一个分析工具 把复杂的政策过程分为一系列的阶段，同时分析各 阶段具体进程的影响因素 有分析价值，但作用有限，受到很多方面的抨击
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Harold D. Lasswell的贡献 的贡献
把注意力集中在“政策过程”，或者是就某个政府政 策在其整个“政策生命”（policy life）中将经历的 功能性的阶段 构建了政策过程的七个阶段
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政治源流
换届和人员变动
若突然有很多议员或代表反对或支持某个问题，问 题就受到关注 主要行政官员的变更会对问题是否受到关注产生影 响：新官上任三把火，新领导上任标志着潜在的变 化即将发生
政治源流三重因素中，国民情绪与政府换届两 因素的结合，会对议程产生最强有力的影响
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政治源流
利益集团的政治
决策者根据利益集团的支持和反对态度来界定问题 若集团间意见相冲突，决策者就会设法维持双方间 的平衡 用什么方法来平衡直接影响到该问题是否能够继续 受到关注
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决策的前提：清晰界定问题还是模糊性状态？ 决策的前提：清晰界定问题还是模糊性状态？
现实中的决策：经常是模糊性状态下的决策
模糊性：“对于同样的环境或现象有着多种思考方式 的状态”（Feldman,1989） 决策和分析：不必假设所有的解决办法都是在清晰定 义问题的基础上发展起来的 有时决策仅仅是在寻找一种基本原理，而不是在解决 问题（Stone, 1988;Zahariadis, 1996）
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政策源流
在“原始的政策鲜汤”周围漂浮着多种意见主张
意见主张由政策共同体中的专家提出
政策共同体这个网络的成员：官僚、议员（人大代表）、学者、 资库人员 网络成员共同关注某一政策领域中的问题
意见主张需要通过多种方式的试验和检验
听证会、座谈会、论文等 经过检验，意见主张或保持不动，或被合并为新提案，或被取消
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“政策之窗”
决策者的素质
政策之窗被打开的时候，政策活动家（那些愿意投入时 间、精力、信誉、金钱以在可预见的未来获得物质的、 有益追寻的和重大回报的人）必须——
迅速抓住机会开始行动（胆略或魄力） 坚持不懈（毅力） 具备将各种因素结合起来的技巧（艺术） 把问题与解决办法相结合，并在政治上被接受，则问题被提上议 程的机会就大大提高
每个行动体潜意识里的价值和利益、对情景的 判断、对政策的偏好是不同的
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政策过程的周期很长
政策过程周期：大多数政策从发现问题、制定 政策、政策实施到合理的政策影响评价所需要 的最短期限 通常需要10年或者更长
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模糊性可以被看作矛盾性 信息可能会减少不确定性，但在决策中不能降 低模糊性
信息能告诉我们艾滋病是如何传播的，但却无法告 诉我们，艾滋病问题究竟是一个健康问题、教育问 题、政治问题还是道德上的问题
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垃圾箱模型与“ 垃圾箱模型与“有组织的无政府状 态” 科恩等提出垃圾箱模型
来解释组织中决策制定的过程（或决策环境），称 其为“有组织的无政府状态”（Michael D. Cohen, James G.
March, and Johan P. Olsen, 1972, “A Garbage Can Model of Organizational Choice,” Administrative Science Quarterly, 17:1-25）
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对三源流理论的评价
只有将三个源流在同一时间点上汇合起来，问题被提 上议程的可能性就很大，这是否说明决策或选择完全 是偶然的？
运气、机会与政治是同一过程中的关键性因素，不能认为是 偶然
在中央集权的国家，政策过程是集权化的，三源流可 否解释问题进入议程的情况？
在一党制国家，政策与执政党的意识形态相吻合是该政策被 采纳的必要条件，但意识形态限制着能够提上议程的问题类 型，界定着能够被接受的解决办法类型