工业化_城市化视角下的农村宅基地改革_以临海市为例_石婷婷

工业化、城市化视角下的农村宅基地改革＊———以临海市为例石婷婷 提要：在深入浙江省临海市、走访五个行政村的基础上，本文梳理了临海市农村土地状况的四个特点；总结了临海市农村宅基地改革的特点与绩效；最后，就农村宅基地改革中存在的问题提出了若干政策建议。

关键词：　农村宅基地 改革 调查作者石婷婷，女，中共浙江省委党校经济学部教授，浙江省科学发展观与浙江研究发展中心教授。

（杭州　３１１１２１） 浙江省工业化、城市化走在全国先例，但为工业发展和城乡建设提供资源保障和承载空间的自然要素———土地却极其匮乏，人均耕地面积仅有０．５亩。

①在坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度、耕地“占一补一”的政策下，在建设用地无地可征的情况下，浙江省各地方政府在农村整治、新农村建设和农村住房改善工作中，从农村宅基地入手，创新了城乡建设用地“增减挂钩”的政策，②从而挤出了一些建设用地指标。

农村宅基地点多、面广、量大，一直以来都是农村土地管理工作的难点和热点问题，其改革是合理开发利用土地资源，切实保护耕地、促进新农村建设的重要举措。

同时在改革过程中，如何尊重农民意愿、较好地保障农民宅基地权益、让农民分享土地增值带来的收益，平衡政府、村集体和农民的利益也显得极为重要。

——＊①②本文为２０１２年浙江省社科规划课题的阶段性成果；２０１１年浙江省邓小平理论研究中心课题的调研报告。

本课题组调研得到了临海市委组织部卢才超、临海市农民康居工程建设领导小组周洪华和吴峰、临海市委党校杨优芳等同志的支持，在此表示感谢。

全国人均耕地面积是１．３８亩，不足世界平均水平的４０％，世界排位在１２６位以后。

浙江省人均耕地面积是０．５亩，不足全国人均耕地面积的３７％。

浙江省早在２００１年创新了建设用地复垦周转指标的管理方法（浙土资发【２００１】２６３号），２００９年称为城乡建设用地“增减挂钩”，“增减挂钩”政策是通过整治节约的少部分农村建设用地以招标调解的方式按计划调整到城镇使用（浙土资发【２００９】３７号）。

一、临海市农村土地状况的特点临海市位于浙江沿海中部，是国家历史文化名城。

临海市农村土地的基本状况有以下四个方面的突出特点：（一）人均占有耕地极少全市共有９９４个行政村，剔除１９６个城中村、高山村和海岛村，有８００个平原村。

全市共有农村户籍人口８６．８万人，占全市人口的７９％。

临海市虽有陆域面积２２０３平方公里，但其中有山地面积１５５７平方公里，耕地面积仅有２９９平方公里，素有“七山二水一分田”之称，人均占有耕地面积０．３９亩，不到全国人均占有耕地面积的３０％。

（二）闲置浪费与稀缺并存改革开放后，部分农民勤劳致富新建住房，农村普遍存在着“建了新房不拆老屋”、一户多宅的闲置浪费现状；还有农户把自留地和空闲地以种植水果蔬菜等形式占为己有；也有子女到城市定居，老屋空置。

据统计，２００２年临海农村人口９０．７２万，农居点面积１２．１１万亩，到２００８年，农村人口减少到８６．８万，农居点面积反而上升到１４．２６万亩，６年时间人均增加了８．１４平方米，农民人均住房面积高达５９．０４平方米，远远高于全国３２．４平方米的平均水平。

同时，上级每年下达给临海市的用地计划指标不到２０００亩，其中用于农民建房的指标８００亩左右，平均到９９４个行政村每村只有０．８亩。

而全市２８万农户中有建房需求的约８万户，满足这些农户的建设宅基地的用地指标需要３０年的时间。

（三）社会矛盾较多按照农村的习惯，儿子领取了结婚证，有另立门户的要求，公安部门一般都同意分户。

儿子分户独立后，按照村民宅基地使用权“一户一宅”进行申请，国土部门原则上也认可并可以审批分配宅基地。

但由于临海市人均占有耕地极少，农民建房用地指标稀缺，导致农民建房需求长期得不到满足，部分农民就无视规划，见缝插针，能建就建，“乱搭乱建”，在农村存在着违法用地、违章建筑等现象，由此引发的社会矛盾和信访事件占临海市信访件总数的３０％以上，成为农村乱源之一。

农民“建房难”直接影响到农村社会稳定和城乡“住有所居”目标的实现，成为事关发展、民生、稳定的当务之急。

（四）建设用地匮乏临海市每年用于经济发展的新增建设用地总量都在６０００亩以上，而上级下达的用地指标不足需求的三分之一。

工业和其他产业的用地指标十分匮乏，制约了临海市社会经济发展。

无奈之下，临海市在２００８年以１３万／１亩的价格，向丽水市等地购买了一千多亩用地指标，向外流出资金１个多亿人民币。

如何破解土地要素制约、实现区域可持续发展成为地方政府最紧迫的现实需求。

二、临海市农村宅基地改革的特点与绩效２００８年，临海市政府率先开展了农村宅基地“三统一”暨村庄整治试点工作，①以探索一条解决农民建房难、突破工业化和城市化用地瓶颈、推进新农村建设的新路。

在农村宅基地“三统一”试点工作的基础上，２００９年，临海市政府提出了全面实施农民康居工程建设。

五年来，临海市农村宅基地改革特点鲜明、绩效显著。

——工业化、城市化视角下的农村宅基地改革①农村宅基地“三统一”是指由政府出政策、垫资金，以村民委员会或村集体经济组织为组织实施主体，按照新农村建设规划和土地利用总体规划，对现有村庄的宅基地等整体资源重新“统一规划、统一整治、统一管理”的农村集体土地管理模式。

浙江学刊　２０１３年第２期（一）临海市农村宅基地改革的特点１．政府主导临海市农村宅基地“三统一”工作的最初动因在于地方政府土地要素的稀缺，是政府强制推行的自上而下的改革，其基本原则是“人口集聚、土地节约。

政府主导，农民自愿。

科学规划，分类实施。

试点引路，整村推进。

”农村康居工程的最终目标是要建设环境优美、卫生整洁、设施齐全、生产方便、生活便利的新农村。

农村宅基地改革，政府从以下几个方面着手推进：首先，确立宏观的工作思路，农村康居工程要做到与宅基地整理与复垦工作相结合，与“百村示范、千村整治”工程相结合，与“６百＋１”工程相结合；同时要与集镇建设、耕地保护、农村发展相结合，即：一是与村庄整治相结合。

将农民康居工程与村庄整治项目捆绑运作，融合新农村建设的所有项目与力量，实现工作重心从“面”到“点”的转变。

通过调整农村建筑布局，配套完善水、电、路等基础设施，改变农村脏、乱、差的面貌，优化农村生产生活环境。

二是与集镇建设相结合。

按照村庄布局规划，鼓励小型村合并、自然村缩减、空心村整治、高山村搬迁，促进农民集中居住和村庄集聚，减少村庄用地总量，实现农村资源集约利用和基本公共服务集中共享。

积极引导人口往城镇集聚，服务向集镇集中，土地在镇区集约。

三是与耕地保护相结合。

对于平原村，通过科学合理的测算，在留足村庄今后建房空间的基础上，开展宅基地整理，盘活存量建设用地。

对高山村整体迁移后的废弃宅基地，进行清理复垦，从而增加有效耕地面积，实现占补平衡。

四是与农村发展相结合。

完善农村发展机制，将农民康居工程与“６百＋１”民生工程、农民专业合作社提升工程、农村金融服务创新、农家乐等工作有机结合起来，在解决农民建房难的同时，建立农村发展基础平台，提高农民组织化程度，激活农村信用消费市场，促进农村全面协调发展。

其次，注重土地管理、户籍管理、金融服务制度建设创新。

一是在土地管理制度上，确立复垦指标分层留用，有偿流转制度。

各镇（街道）整理实施村节余的建设用地，在优先保证农民建房后，多余部分用于复垦，增减挂钩形成的建设用地指标，可在市内有偿流转，交易指标的资金优先用于村庄基础设施建设。

二是在户籍管理制度上，建立农村户籍、宅基地异村安置流转制度，放宽农村户籍限制，允许农村户籍跨村流动，宅基地跨村流转。

推动符合条件的农村人口逐步在城镇就业和落户，促进人口集聚和农村消费。

对于落户城镇，自愿退出农村宅基地的村民，以货币补助结合养老保障形式给予补偿。

三是在金融服务制度上，针对农民建房资金困难问题，出台了《临海市农村住房抵押贷款管理办法》、《“农村新家园康居小额贷款”暂行办法》，在全国率先推出发放“丰收小额贷款卡”，通过评信用、免抵押的方式，从源头上为农民建房创业解决了１０万元以内的资金投入问题，增强农民建家园创家业的积极性。

仅２００９年就向农户发放２４３９４张丰收小额贷款卡，授信９．４５亿元，累计贷款１１．４４亿元，其中专门用于农民建房１．７亿元。

第三，注重组织、规划、经费、工作机制保障。

一是组织保障，建立市、镇、村三级联动组织网络。

将康居工程建设工作列入镇（街）“两个社会”考核。

对经确认的实施村，及时与实施村、镇（街）签订三方责任书，明确责任义务，细化考核内容。

建立联席会议制度，研究解决各类问题。

国土部门通过各种项目积极为实施村上报调整基本农田，并通过前移建房审批关口、减化审批程序环节、开辟“绿色通道”和下乡现场办公等手段，使服务向基层延伸。

建设部门免费提供农房建设通用图集，培训工匠，推行有图施工，有证施工，实行“内行人管理”。

二是规划保障。

临海市在村庄规划的制订和实施中注重分类指导，对需要整治的村庄规划按重编、深化、新编等三类进行修编，按搬迁型、整合型、整治型等三种类型进行具体规划；注重布局优化，合理确定用地规模、空间布局、复垦区范围，对村庄宜撤则撤，宜并则并，宜用则用，宜复垦则复垦；注重集约使用，充分利用原有宅基地、自留地和空闲地，努力以最小——工业化、城市化视角下的农村宅基地改革的资源消耗和环境代价，取得最大的经济与社会效益；注重地域特色，突出农村的民俗和乡土文化，倡导农居点特色化建设，形成现代风貌型、历史文化型、山水资源型和等多种特色村庄。

三是经费保障。

临海市财政每年划出专项资金封闭运作，通过免收农民建房行政事业性收费、市财政支付村庄规划编制费用和补助拆旧建新、农村基础设施建设等途径，切实减轻农民建房负担。

四是工作保障。

由于拆除旧房、宅基地安排事关群众切实利益，临海市采取了强制性与工作方式、方法柔性化的结合，全面推行一线工作法、加减工作法，充分尊重农民意愿，做实做细工作，认真把好统一分配、合理补助、实施程序、扶贫助弱四道关。

２．模式多样临海市农民宅基地改革遵循先试点后实施的工作方法，２００８年先在６７个行政村试点，２００９年根据试点经验在１１１个村实施；２０１０年１４９个村启动，２０１１年９１村动工。

“康居办”从村庄建设、经济发展水平、地理区位、产业结构等实际出发，因村制宜、科学规划、分类指导、整体推进，体现村庄特色，增加合理性、科学性和可操作性。

农村宅基地改革具体的有：原村调整模式、清理整合模式、中心村集中模式、宅基地消亡模式等。

（１）原村调整模式：原村调整模式是在农村内部展开的宅基地调整，通过做好村庄规划修编，开展宅基地整理，着重引导农户利用存量建设用地进行建设，妥善安排宅基地，新房严格按图施工，配套建设村庄各项公共基础设施，完善公共服务。