政府购买服务：实现公共服务职能转变

政府购买服务：实现公共服务职能转变
摘要：政府购买公共服务，是当今政府改革和职能转变的关键之一，其直接目的是为了满足社会对公共服务的需要，是政府要从”事无巨细全方位包办”的全能型政府，转变为主要提供最核心、最优势公共服务的有限型政府。

政府越精简，政府职能越精练，政府需要购买的公共服务就越多，社会组织提供公共服务的机会也就越多，社会组织的用武之地也就越广阔。

唯有加快政府改革和政府职能转变，为社会组织腾出更多从事公共服务的机会，公共服务也才能越来越好。

关键词：政府购买服务职能转变公共服务
街道办事处在我国存在了50多年，从结婚、生孩子到上户口、办各种证件，都绕不开它。

但日前公布的《北京市“十二五”时期体制改革规划》，提出进一步优化政府的组织结构，扩大区县、乡镇政府管理权限，管理重心下移，理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。

规划明确提出将探索撤销街道办事处改革试点，它或于“十二五”时期淡出北京。

当下探索撤销街道办事处，具备了一定的客观条件。

一方面，如今的社区普遍发展起来了，老百姓可以在一定范围内实现有效的自我管理，这也就在一定程度上削弱了街道办事处存在的必要性。

另外，信息网络技术、交通运输条件等大力改善，区县一级的管理可以直接辐射到社区，并通过加大社区自治的建设，最终实现良好的管理。

实际上，街道办现在的很多职能可以通过政府购买服务的方式，利用市场把它承担起来，探索更简化的纵向管理模式对保障城市未来的管理是有积极意义的。

一、政府购买服务的内涵
（一）政府购买服务的定义
“政府购买服务”源于西方的一项社会福利制度方面的改革，在美国被称为购买服务合同或合同外包，在我国香港则与社会福利服务资助或外判含义类似，在我国内地一般称之为政府购买服务。

所谓政府购买服务指的是“政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务”。

这一改革措施从上世纪六十年代至今已有四十多年的实践，对社会服务领域产生了深刻的影响，并波及其他国家和地区。

它是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折衷方式，即政府继续保留其福利投资主体和制定福利政策角色，但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私营的营利性的组织、非营利性组织、其他政府组织、个体工作者等。

（二）政府购买服务的理念
政府向社会组织购买公共服务之所以成为政府承担公共服务的新模式，是因为当今政府面临四个方面的情况：一是政府在公共产品和服务提供方面的效率有待提高；二是新公共管理运动的兴起和发展；三是社会组织自身的不断发展和完善；四是社会大众公共服务需求不断增长。

在此背景下，20 世纪90 年代英国率先提出了公共服务和公共物品供给实行公私合营理念，这一浪潮随之扩展到美国、加拿大等国家并付诸于实践。

政府购买服务，政府将原本应由它提供的公共服务转交给有资质的社会组织来完成，使社会组织有机会参与到公共服务的供给中来，这不仅提高了供给效率，满足了公众的多元化需求，而且为社会组织的发展与壮大提供了更广阔的空间，很好地诠释了服务型政府的理念。

二、政府购买服务的运行模式
政府购买服务作为一种新型公共服务供给方式，其运行模式可以概括为政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现。

（一）政府出资
在政府购买服务的管理模式中，政府作为公共服务的安排者和提供者，其首要任务是根据公共服务的需求和目标，安排政府用于购买服务的财政资金。

政府购买的公共服务应是准公共物品，在这些购买公共物品中具有引进竞争机制的可能性和现实性；同时，具有相对独立性、易于管理和易于列出质量和数量要求的公共服务项目，往往成为政府购买服务的首选项目。

从实践来看，对服务质量与数量的确定往往取决于政府的财力和管理水平。

（二）定向购买
政府购买服务第二个重要环节是选择购买服务方式及确认服务的受益对象。

政府购买服务方式，主要有合同承包、补助或凭单制等。

在合同承包方式下，政府选择提供服务的私人部门或非营利组织并与之签订合同；在补助方式下，政府选择特定的私人部门或非营利组织确定补助方式和标准；在凭单制方式下，政府向有资格服务对象发放消费券。

（三）评估兑现
政府购买服务中政府兑现相关费用是通过需求评估、质量评估和效果评估，对私人部门和非营利组织提供的服务予以认定并给予资金支付。

在合同承包和补助方式中，需求、质量和效果评估主要是由政府或政府委托的非营利组织来完成的，在凭单制方式中，这方面的评估由政府和服务对象共同来完成。

三、我国政府在购买公共服务中存在的问题
政府向社会组织购买公共服务在中国仍然属于新生事物，由于长期以来中国
公共服务基本都由政府提供，因此，政府向社会组织购买服务这一模式，无论从政府角度还是公众角度，都有不适应的地方。

（一）公共服务购买尚未被纳入政府法定采购范围，缺乏相应的制度保障
从全国范围看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关指导性文件，只有北京等极少数地方政府制定公布了《政府购买社会组织服务项目指南》；从业务主管单位层面看，绝大多数政府职能部门还未充分认识到政府购买服务对于促进社会健康发展的重要意义，也未制定相应的扶持、优惠政策。

因此，关于购买服务项目的相关立法还有待快速提到议事日程上来。

（二）政府购买服务项目的行为有待规范
在政府购买服务操作流程上，存在一定程度的随意性，对项目的设定及招标评估等，缺乏科学合理界定；对承接项目的社会组织选择上，存在比较明显的倾向性。

在程序上，购买公共服务的资金预算不公开；购买缺少规范流程或程序；资金信息不公开，公开竞争未成为一般原则；监督管理机制不明确。

在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题。

同时，政府购买服务的年度财政经费预算还存在很大程度的不确定性，在经费的预算、拨付、额度、使用等环节上，还没有建立起一整套标准。

（三）社会组织自身建设和能力有待加强
由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。

从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。

现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、涉及面广的民政事务和公益、福利服务，社会组织的自身规范化建设和能力建设需要进一步加强，特别是公共服务的专业性建设将是社会组织面临的最迫切的任务。

四、完善我国政府向社会组织购买公共服务的初步建议
为有效推进政府向社会组织购买公共服务的进一步改革，根据我国的实际情况，尝试提出完善我国政府向社会组织购买公共服务政策措施的建议。

只有在观念转变、机制优化、体制创新、素质提升各方面协同推进，才能建立政府相关部门与社会组织的良性互动，更好地承担公共服务职能。

（一）明确政府的角色定位
“政府购买服务”意味着政府角色和职能的转变，但是“政府职能转变不能简单地等同于政府退出”，并不意味着政府可以减轻对社会福利的投入责任，而是要承担起更大的责任，只不过这种责任是宏观管理方面的责任而不是象过去那样对社会福利的直接提供和生产。

政府角色主要定位为决策者、购买者和监督者。

作为决策者，政府要了解群众需求、制定发展规划，合理地进行制度设计和安排，
形成一个政府、市场、非政府组织、家庭、社区这些不同系统共同发挥作用的制度框架。

作为购买者，要坚持公开、公正、公平的原则，严格规范招投标行为；要严格财政制度，将购买服务的经费纳入到政府年度采购计划，实行统一管理。

作为“监督者”，政府部门要确定服务的价格评定标准，建立评估专家库，对服务提供方的服务项目进行定期考核和评估，建立事前评定、事中监管、事后评估相结合的综合绩效评价体系，保证社会服务项目从设定到提供到评估都有完善的机制加以规范。

（二）建立健全政府购买社会组织服务制度，为政府购买服务提供政策与法律保障
制度的建立和完善，是政府依法行政的前提。

要建立以项目为导向的政府购买服务长效机制，将购买社会组织公共服务的资金列入政府预算，强化政府信息公开制度，保证政府购买服务行为过程公平、公正和透明。

北京市2011 年率先首次发布《政府购买社会组织服务项目指南》但愿这种尝试很快在全国形成趋势。

（三）探索和拓宽社会组织服务内容，为政府购买服务提供项目支撑
从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属、社区服务等公益服务项目。

而对于社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、社区管理服务、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。

因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

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