地方人大及其常委会

2016年第1期法治研究地方人大及其常委会的立法权限界分** 摘 要：法 法 法 法 法 法法法法 法法 法法 法 法 法 关键词： 法*本文系教育部基金项目（13YJA820030）及上海市法学会2015年理论法学研究课题（宪法实施制度研究）的阶段性研究成果。

**作者简介：刘志刚，复旦大学法学院教授、博士生导师。

地方人大及其常委会之间的立法权限划分是立法权限划分中的重要内容。

1982年宪法和《地方组织法》对此没有作出清晰的厘定，2000年通过的《立法法》第67条、第68条尽管对地方人大及其常委会之间的立法权限界分作了框架性的规定，但是，由于《立法法》第67条所规定的“特别重大事项”决定权在内涵上的模糊以及其他诸多方面的原因，学界对地方人大及其常委会立法权限的界分问题依然存在较大的争议，各地在界分地方人大及其常委会立法权限时的做法也不甚相同。

笔者对此进行分析，具体从以下四个方面展开：一、地方人大及其常委会立法权限界分的历史发展1979年7月1日，五届全国人大第二次会议审议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

该法第6条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

”该法第27条规定，“省、自治区、直辖市的DOI:10.16224/33-1343/d.2016.01.005人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

”1982年宪法对地方性法规的制定权作了规定，但是，它所规定的有权制定地方性法规的主体和1979年地方组织法的规定不甚相同，具体表现在：1982年宪法所规定的有权制定地方法规的主体仅限于省、直辖市的人大，并不包括自治区的人大。

但是，1979年地方组织法中所规定的有权制定地方性法规的主体却既包括省、直辖市人大，也包括自治区人大。

1979年地方组织法颁布实施之后，全国人大常委会先后于1982年、1986年、1995年、2004年对地方组织法进行了四次修改。

经过修改，有权制订地方性法规的主体逐步被拓展为既包括省、自治区、直辖市人大及其常委会，也包括省、自治区政府所在地的市、国务院批准的较大的市的人大及其常委会。

前述地方国家权力机关制定地方性法规的依据也和1982年宪法趋向于一致，即采用1982年宪法中确立的标准——不得和宪法、法律、行政法规相抵触，取消了1979年地方组织法颁行时所限定的一些条件——不得和政策、法令、政令相抵触。

但是，从1982年宪法和地方组织法的文本规定来看，地方人大及其常委会之间的立法权问题是捆绑在一起的，并未具体界分二者之间的立法权限，这与现行宪法第62条第3项、第67条第2项分别界定全国人大及其常委会立法权的做法不甚相同。

诚然，地方组织法中对地方人大及其常委会的立法权问题也是分开加以规定的，和1982年宪法第100条中的条文表述方式不甚相同，但是，这仅仅是一种立法体例编排的需要，在内容上并未对二者的立法权限作差别化处理。

相较于中央立法而言，地方人大及其常委会的立法权是共同的，即均不得同宪法、法律、行政法规相抵触。

但是，就地方人大与其常委会来说，宪法和地方组织法中并未具体指明哪些事项应当由地方人大制定，哪些事项应当由地方人大常委会来制定。

该种状况在立法实践中导致的直接结果是：原本分属地方人大及其常委会两家制定地方性法规的权力事实上在由地方人大常委会一家独立行使。

例如，1998年重庆市颁布的地方性法规多达63个，其中，除了《重庆市人民代表大会议事规则》是由重庆市第一届人大第二次会议通过的之外，其余的全部是重庆市第一届人大常委会制定的。

再如，全国人大常委会办公厅研究室1996年编辑出版的《地方人大行使职权实例选编》精选了90年代前期的地方人大立法案22件，全是地方人大常委会制定的。

全国人大常委会办公厅研究室1992年推出的《地方人大是怎样行使职权的》介绍了27个80年代后期的地方性法规，但其中没有一个是地方人民代表大会制定的。

①2000年《立法法》中对地方人大及其常委会之间的立法权限做了框定，具体表现在两个方面：其一，《立法法》（2000年）第67条规定，“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。

其二，《立法法》（2000年）第68条规定，“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，……由本级人民代表大会规定。

”这两个法条是迄今为止界分地方人大及其常委会立法权限的唯一法律依据。

与此前的立法状况相比，无疑是一个巨大的进步。

但是，从实际效果来看，却并不尽如人意。

究其原因，前述《立法法》 （2000年）第67条所限定的由地方人大规定的事项（“本行政区域特别重大事项”）具有较大程度的模糊性和不确定性，实践中很难把握。

前述《立法法》（2000年）第68条所规定的事项尽管较为清晰，但是该类事项却并不是地方立法中经常会涉及的内容。

如是以来，《立法法》为界分地方人大及其常委会而付出的努力在实际效果上就大打折扣了。

从《立法法》通过之后全国各地的立法实践来看，地方人大制定的地方性法规数量非常少，制定地方性法规的主体力量依然是地方人大常委会。

例如，“山西省1980年至2011年制定了省级地方性法规321件，其中由省人大制定的只有2件，占0.62%，其余① 宋玉波：《论地方立法的层次构成与效力体系》，载《现代法学》2000年第5期。

319件为常委会制定，占99.38%。

海南省1988年至2011年共制定地方性法规256件，其中由省人民代表大会制定的只有2件，占0.78%，其余254件由人大常委会制定，占99.22%。

安徽省1980年至2011年省级地方性法规有357件，其中9件由省人民代表大会制定，占2.52%，其余348件都是省人大常委会制定的，占98.48%。

北京市1984年至2011年共制定地方性法规138件，其中市人大制定的3件，占2.17%，其余135件为常委会制定，占97.83%。

”②二、学界在界定《立法法》（2000年）第67条“特别重大事项”内涵问题上的争议《立法法》（2000年）第67条、第68条首次对地方人大及其常委会之间的立法权限作了界分。

但是，由于《立法法》（2000年）第67条中所规定的应当由地方人大制定地方性法规的事项“本行政区域特别重大事项”在内涵上具有较大程度的模糊性，该条在立法实践中发挥的作用不甚明显。

围绕《立法法》（2000年）第67条中所规定的“本行政区域特别重大事项”的内涵，学界存在不同的理解，大体上有以下几种观点：其一，认为《立法法》（2000年）第67条所规定的特别重大事项包括：规范人民代表大会及其常委会职权的事项；对本行政区域内国民经济和社会发展以及行政管理有重大、长期影响的事项；严重影响公民权利和利益的事项；常务委员会认为应当提请代表大会制定地方性法规的其他特别重大的事项。

③其二，认为《立法法》（2000年）第67条所规定的特别重大事项包括：涉及地方权力机关依法行使职权的事项，如人民代表大会和常务委员会的工作程序、地方性法规的制定程序、人民法院和人民检察院的工作程序等；涉及本行政区域的带有全局性、根本性并且特别重要的事项，如计划生育、义务教育等。

其他事项，如果地方人民代表大会根据本地区的特殊情况，认为是本地区需要重点解决的问题，也可以制定地方性法规。

④前述观点的共性在于，它们都认为应当对“特别重大事项”的范围作出框定，但是，至于“特别重大事项”究竟应当包括哪些内容，学者们所秉持的立场不甚相同。

那么，究竟有没有必要在实证法中具体界定一下《立法法》（2000年）第67条所规定的“本行政区域特别重大事项”的范围呢？对此，学界的理解不甚相同，主要有两种观点：第一种观点，否定说。

该种观点认为，没有必要机械地、刻意地界定《立法法》（2000年）第67条中所规定的“本行政区域特别重大事项”。

具体理由包括：（1）执行《立法法》（2000年）第67条的规定，应当把着眼点放在加强地方人民代表大会立法工作的力度上，而不是解决地方人大与其常委会的分权问题。

因为，按照地方组织法的规定，地方人大与其常委会的有些职权是难以分开的。

（2）《立法法》（2000年）第67条的规定，没有改变地方人大在立法方面的职权范围。

职权既没有扩大也没缩小，对特别重大事项的立法权，本来就是地方人大职权范围内的事项，立法法的新意在于把对特别重大事项的法规制定权划归地方人大专有，不是赋予它新的职权。

至于在实践中如何运作，可以由它自行裁量。

因此，机械地将特别重大事项与其他事项划界分割，意义不大。

（3）特别重大事项是客观存在的，但存在的空间和时间都是相对的。

在不同的时间和不同的环境中有不同的特别重大事项，即使是同一事项，在不同时间和环境中，其特别的程度也是不一样的，难以用同一标准去衡量。

因此，对特别重大事项的界定，可以暂不去考虑。

⑤（4）人民代表大会与其常委会在地位上是不同的，二者的权限范围也不尽相同。

人大常委会固然代表人民代表大会，但不能代替人民代表大② 肖巧平：《省级地方人民代表大会立法事项述评——以省级人民代表大会立法规为例》，载《人大研究》2013年第3期。

③ 曹康泰：《中华人民共和国立法法释义》，中国法制出版社2000年版。

转引自肖巧平：《立法法修改之划分地方人大及其常委会立法权限的建议》，载《人大研究》2014年第7期。

④ 崔卓兰、于立深、孙波、刘福元：《地方立法实证研究》，知识出版社2007年版，第80页；朱力宇：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社2011年版，第41~42页。

⑤ 梁国尚：《对特别重大事项立法问题的审视与思考》，载《法学杂志》2001年第4期。

会。

（5）从实际情况来看，人大常委会的构成方式不尽合理，一些重要的法规由它制定，科学性、民主性难以得到满足。

一方面，常委会的人数少，难以满足基本的民主要求。

另一方面，从目前省级人大常委会的构成来看，其地域代表性、界别代表性等方面都存在问题。

⑥第二种观点，肯定说。

该观点认为，《立法法》（2000年）第67条中所规定的“本行政区特别重大事项”事关立法法的贯彻落实，有必要加以厘定。

具体理由包括：（1）如果地方性法规不对这个问题作相对具体、可操作的规定，那么，《立法法》（2000年）第67条的原则规定就有可能落空；（2）省级人大代表们要求代表大会立法的呼声很高，立法法又对这个问题有了规定，如果地方性法规在这个问题上无所作为，难以向代表们交代；（3）从这两年的立法工作实践来看，由于代表大会与常委会立法事项不明确，没有统一的标准，给实际工作造成了一些困难，大会的立法职能难以有效地发挥。