城乡义务教育均衡发展的理论基础和概念界定

第二章推进城乡义务教育均衡发展的政策

效果理论分析

一、相关概念界定

（一）义务教育

义务教育又被称免费义务教育或强迫教育，其实质是国家依照法律规定对适龄人口实施的一定年限的强迫教育的制度。与义务教育相关的另一个概念是基础教育。相对于其他阶段的教育来说，基础教育的目的是向适龄儿童传授生活中所需要的基本知识，包括基础知识、基本技能、基本行为规范、基本生活习惯、基本价值观等。义务教育或者基础教育都是要为适龄青少年儿童提供基础性的知识和技能，帮助其形成基本的行为规范和价值观。但同时二者也相互区别。义务教育强调的是其教育的提供方式，即是政府出于这一阶段教育的强外部性、公益性以及市场的缺陷，为解决教育公平问题而对其统一安排，并通过法律保证实施。因此，义务教育是一种教育制度，而基础教育本身没有这一含义。根据世界各国各地区经济发展水平的不同及当地政府对教育重要性的认识不同，义务教育的年限在世界范围内有所不用。根据我国国情，目前我国实行九年义务教育制度。

（二）关于“城乡”的划分

“城乡”一词随处可见，但对于什么样的地方可以被称为“城市”，什么样的地方被称为“农村”，目前并没有一个统一的划分标准，有以常住人口为标准的，有以行政区域来划分的，有按照经济指标来划分的，等等。不同的学科对“城乡”的界定差异很大，如地理学、经济学、社会学等往往会根据本学科的研究领域而采取各自的划分标准。

随着社会经济的发展，我国“城乡”的划分标准不断被修改和完善。自2011年起，教育部对教育事业统计报表进行了全面改革，贯彻实施了国家统计局首次颁布的《统计用城乡划分代码》。新的城乡划分标准将原来的城市、县镇、农村的三个分类调整为三大类七小类,即城区(含主城区、城乡结合部)、镇区(含镇中心区、镇乡结合区、特殊区域)、乡村(含乡中心区、村庄)。

（三）义务教育均衡发展

“均衡发展”最初是针对经济发展而言的，最早出现在经济学家描述经济发

展模式的研究中。根据义务教育的内涵，从价值上看，均衡发展是追求教育公平的一种理想状态；从教育政策实践看，均衡发展是教育公平的重要标志。均衡发展是义务教育的必然要求，同时也是实现教育公平的必然要求。因而，义务教育必须要实现均衡发展，其实质是在正常的受教育群体之间平等地分配资源。此外，义务教育均衡发展并不是为了追求均衡而去要求义务教育平均发展，而是在考虑各地区经济条件、自然环境存在差异的前提下，通过政府转移支付合理地分配教育经费，支持薄弱地区义务教育发展，将区域间、城乡间的差距控制在一个合理的范围内。

（四）政策效果评估

1、政策效果评估的含义

能否实现预定的政策目标是政策制定者和执行者最为关注的问题，因此对政策效果的评估是政策目标实现的重要环节。通过政策效果评估，可以判断政策目标的实现程度、政策实施过程中所存在的问题等，为今后的政策制定和执行提供参考和借鉴。评价一项政策的好坏，最为直接的方式就是对政策效果进行衡量和评判。德国学者韦唐（Evert Vedung）在《公共政策和项目评估》一书中将效果模式概括为目标达成评估、附带效果模式、无目标评估、综合评估、顾客导向评估和利益相关者模式。

本文主要对推进城乡义务教育均衡发展的财政政策实施效果进行评估，评估的依据是城乡义务教育均衡发展水平的高低。就本文而言，通过客观描述安徽省实施推进城乡义务教育均衡发展的财政政策以来义务教育均衡发展的状况，根据现状对义务教育均衡发展的财政政策效果做出基本判断。

2、义务教育的基本政策目标

本研究对推进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果进行评估，尽管重点是效果评估，但更多关注的是政策的目标。在对义务教育均衡发展的研究中，有学者将我国义务教育均衡发展应当分为三个阶段，“当义务教育普及程度很低时，义务教育均衡发展就是实现义务教育的全覆盖，保证义务教育的机会均等；当义务教育实现基本普及时，义务教育均衡发展就是在办学条件、师资力量和教育质量上实现基本均等化，保证学生享受基本均等的义务教育服务；当基本义务教育服务均等化后，义务教育均衡发展就是要实现在教育资源配置均衡的基础上，结

合本地实际需求，提供更适合学生身心发展和素质提升的个性化、多样化教育服务。当前我国正处于第二个阶段。”根据我国目前所处的阶段，本文认为，政府在制定推进城乡义务教育均衡发展的财政政策时，应该致力于达到以下目标：均衡城乡之间的经费投入、办学条件、师资力量等资源配置。

3、主要评估指标

义务教育均衡发展的差距主要通过相关指标的数量差距来衡量。通过数据差距可以反映出均衡效果，差距越大，均衡效果越差，反之亦然。衡量义务教育均衡发展的财政指标有很多，本文采用的评估指标主要包括：生均预算内教育经费支出，生均教育经费支出，生均校舍建筑面积，生均固定资产总值（含生均教学仪器设备值），生师比，教师学历结构。其中，前两个指标是从投入角度反应城乡义务教育均衡发展的状况，后四个指标是从产出角度反应均衡状况。

二、相关理论基础

（一）公平：义务教育的基本信念

从教育公平的视角来讨论义务教育问题，这为众多学者所接受。城乡义务教育差距问题从根本上说是教育不公平的问题，即处于不同自然、文化和经济环境中城乡适龄孩童接受义务教育的不公平。

在讨论教育公平时，很多人往往会将“教育公平”与“教育平等”这两个词混淆，实际上，两者是不同但又联系紧密的两个概念。“公平”是不偏袒，是一种价值判断；“平等”是“均一”，是一种事实判断；而平等是教育公平所追求的最终目标。此外，与教育平等相联系的另一个概念是“教育机会均等”。是指受教育者在入学、接受教育过程中以及取得学业成功等方面的机会均等。当前，国内外的学者在谈论教育平等时多以教育机会均等为出发点。

20世纪50年代以来，西方学者为调查教育机会均等的现状及存在的问题进行了大规模的实证研究，其中胡森的平等阶段论和科尔曼的《教育机会均等的观念》比较著名。

胡森（Torsten Husen）将“平等”的含义分为三个层次：分别为起点均等论、过程均等论以及结果均等论。在他看来，所谓的“平等”，首先是指每个人都有机会开启学习生涯，至少可以在政府开办的学校中接受教育。其次，“平等”