0我国失业保险基金制度存在的问题分析

我国失业保险基金制度存在的问题分析

胡家强1

刘莉玲

2

(1.2.中国海洋大学法政学院,山东青岛266071)

[摘 要] 失业保险基金是失业保险制度的核心内容。 失业保险条例 施行十年来,失业保险基金在筹集、支出、监督管理等方面暴露出了许多问题。在对其中比较突出的几个问题作较详细地分析的基础上,提出了自己的建议。

[关键词] 失业保险基金 失业保险条例 再就业

[中图分类号] D922.5 [文章标识码] A [文章编号] 1008!3642(2009)02!0093!04收稿日期:2009 01 26

作者简介:胡家强,中国海洋大学法政学院教授;刘莉玲,中国海洋大学法政学院研究生。

1999年1月,国务院发布了 失业保险条例 (以下简称 条例 ),对基金的构成、缴费人员、支出的条件和范围等事项作出了一般性的规定。 条例 施行十年来,在失业保险基金的筹集、支出、监督管理等方面暴露出了问题。本文对此进行分析并提出相应的对策建议。

一、我国失业保险基金制度存在的问题(一)失业保险基金筹集的覆盖范围狭窄

失业保险的覆盖范围直接关系到失业保险基金的规模。我国失业保险的现行覆盖范围仅限于城镇企事业单位职工,未把农民工、公务员和乡镇企业职工纳入失业保险法律体系。事实上,在城镇的各类企事业单位里存在大量的农民工,他们已经不再是传统意义上的农民,而是脱离土地、长期在城镇就业、靠工资收入维持生活的劳动者。他们已在城市工作居住多年,职业、生活与城市居民已无两样,∀他们和农村已完全脱离了联系,再让他们向家乡农村

社会保障机构缴纳社会保险费已不现实#。[1]

我国的失业保险制度至今没有将公务员纳入其覆盖范围。2006年1月1日起施行的 公务员法 已经建立了公务员的辞职辞退制度,工作不称职的公务员将面

临被辞退的风险。而且聘任制公务员制度的建立,公务员的流动也将经常化。因此,公务员也存在失业的问题。目前,乡镇企业的从业人员已不局限于农村劳动者,许多城镇劳动者也在乡镇企业就业。在激烈的市场竞争中,乡镇企业职工面临着失业风险,在农村人多地少、耕地流失严重的情况下,让乡镇企业职工失业后重新依赖土地已无法解决其失业后的基本生活问题。

(二)支出结构不合理,促进再就业的法律规定笼统

不合理的支付制度不仅会影响个人与企业的缴费积极性,而且会影响失业保险制度功能的发挥。西方国家在解决失业问题上的经验表明,被动的失业治理措施(提供失业保险金等)远不如积极的失业治理措施(教育培训等)更为有效。然而, 条例 在失业人员重新就业上,用于再就业方面支出的基金和项目规定过少,失业保险经办机构在促进再就业上的职责与义务也没有明确。 条例 中规定∀社会保险经办机构拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用#,但并没有组织失业人员进行再就业培训的有关条款。绝大多数的失业人员在领取职业培训、

93

职业介绍补贴费后,并未真正参加职业培训和职业介绍。事实上,失业人员重新就业才是问题的关键。失业保险金的领取是有期限的,根据 条例第17条规定,失业人员领取失业保险的期限一般为12或者18个月以内,最长为24个月。如果不能通过建立有效的制度来促进再就业,失业人员仍然会继续失业。由于 条例中缺少有关促进再就业基金支出的规定,没有将促进再就业放在应有的地位,使失业保险金促进再就业功能弱化。

(三)失业保险基金给付标准不合理

保险给付是对平时保险负担的一种回报和补偿,即给付是投保者缴纳保费后所享受的权利。但是,我国失业保险给付水平普遍偏低,接近社会救济水平。 条例第18条规定:∀失业保险金的标准,按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平#。目前各地规定的最低工资标准都比较低,大约只相当于社会平均工资的三分之一左右。这样低的失业保险给付水平,对既要满足失业人员及家属基本生活的需要,又要有利于促进其再就业来说,是远远不够的。此外,失业保险金给付忽视了失业者原工资水平和缴费情况,一律按同一标准给付。这不仅损害了劳动者缴费的积极性,而且导致不少劳动者出现拖缴、欠缴和逃避缴费等行为,一些企业也采取虚报、瞒报职工工资总额的做法逃避缴费。这种给付标准对公平和效率都造成极大的伤害。再者,我国失业保险金给付采取同一标准,忽视了失业者的家庭抚养和赡养负担。失业金可能对失业者个人提供了基本生活保障,但大多数失业者都有程度不一的家庭负担。如不考虑失业者的家庭状况,就会使失业金的功能发挥受到限制。因此,失业保险待遇的给付标准必须考虑失业者的家庭因素,不能采取同一标准。

(四)没有规定给付等待期且给付期限过长

失业人员从开始失业登记到通过失业金领取资格审查,一般要经过一段时间,这段时间即为等待期。我国现行失业保险制度没有给付等待期的规定,既不利于失业待遇领取资格的监督和审核,也不利于刺激失业者再就业。我国领取失业保险金的期限最长为24个月,是世界上失业保险金领取期限较长的国家之一。给付期过长,会产生以下弊端:第一,加重了基金支出的压力,容易造成基金入不敷出,增大了基金支付的风险;第二,容易导致失业者逆向选择,导致失业保险中道德风险的产生,致使一部分失业人员宁愿领取失业保险金也不愿意积极寻找工作,或暗中从事有收入的工作仍领取失业保险金;第三,容易形成∀懒人机制#,不利于鼓励失业人员积极再就业。

(五)监管不善,缺乏相应的资格审核措施

按 条例第15条规定,失业人员在领取失业保险金期间内重新就业的,停止领取失业保险金。 条例第25条规定:社会保险经办机构具体承办失业保险工作,负责失业人员的登记、调查、统计。但由于没有设立专门的监管调查机构,缺乏相应的监管人员和调查时间,因此,对失业人员的资格审查就流于形式。失业人员只凭单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明,就可到社会保险经办机构办理失业登记,这不可避免会造成骗取失业保险金现象的发生。同时,在现实中,许多用人单位为了降低用工成本,大量雇佣失业人员,不向劳动部门申报用工信息,从而导致大量失业人员一边享有就业收入,一边领取失业保险金,这个特殊的群体就是∀隐性就业者#。这部分劳动者享受失业保险待遇不仅造成基金的大量流失,而且有悖公平。∀据北京、辽宁、湖南、南京等8省市的抽样调查,失业人员中有30%的人不同程度地存在着隐性就业问题,有的地方甚至达到60%!70%。#[2]由此可见,隐性就业问题已十分突出。

二、完善我国失业保险基金制度的建议

(一)扩大失业保险基金筹集的覆盖范围

把公务员、农民工和乡镇企业职工纳入失业保险法律体系中来。覆盖范围广,失业保险基金的筹集规模也会随之扩大。公务员失业保险费的缴纳应由国家和个人共同合理负担,这样既可以增加资金来源,减少国家部分财政支出,又可以增加公务员的失业保险意识,进而促进国家公务员珍惜工作机会,激发其工作热情。

(二)强化失业保险基金促进再就业的功能

失业保险基金的一个重要作用是促进再就业,对失业者个人而言,失业保险金的领取只是暂时的,只有实现再就业才是失业人员最迫切的要求。正如有学者所说∀就业问题是最大的社会问题#,对劳动者而言,∀最基本的保障就是就业保障,最大的风险

94