浅析“入世”后我国海运服务贸易法的调整与完善(1)

浅析“入世”后我国海运服务贸易法的调整与完善 彭先伟 摘要：海运服务贸易是WTO服务贸易的谈判对象之一，本文探讨了国际海运服务贸易法的范围、原则以及我国目前的海运业现状和立法情况，分析了其中存在的问题，强调我国海运服务贸易法应与国际航运惯例接轨，从立法、司法和行政管理执法等三方面加以调整和完善。 1994 年4月15日，关贸总协定乌拉圭回合谈判中由111个国家和地区达成的《服务贸易总协定》(GATS)是《关贸总协定》以来世界贸易自由化的重大突破，它为国际服务的进行制定了国际上的多边框架。虽然海运服务贸易在乌拉圭回合谈判中没有达到实质性的协议，但《服务贸易总协定》必然对海运服务业这个服务贸易的重要部门之一产生重大影响。其原则和做法体现的是世界范围的服务贸易和航运业的发展总趋势，因而我国相关的海运服务贸易法规也必然要参照《服务贸易总协定》进行调整和完善，以适应这一变化。 一、海运服务贸易法的定义及其范围 海运服务是指以船舶为工具，从事跨越海洋运送货物和旅客的国际性运输及相关辅助服务部门。虽然北欧国家、欧共体、美国等对海运服务的具体范围尚未达成共识，但不可否认的是，WTO海运谈判主要集中在国际海上运输、海运辅助服务和港口服务三个方面，其中国际海上运输包括班轮和非班轮市场，海运辅助服务包括船舶代理、货物代理、装卸、仓储、集装箱场站、海关结关六项业务;港口服务指靠泊、货物装卸、供油、供水、引航等通常发生在港口的与船舶有关的服务。其中海上运输是海运服务的最主要形式，它可分为货物运输——船方作为承运人将货方托运的货物经海路由一港运送至另一港并收取运费和旅客运输——船方作为承运人以适合运送旅客的船舶经海路将旅客及其行李从一港运送至另一港并由旅客支付票款;也可分为班轮运输(定期船运输)——船舶按照固定的船期表，在固定航线按既定的挂靠港口顺序，经常性从事客货运输并按运价本的规定计收运费和租船运输(不定期船运输)——船舶出租人向承租人提供无固定航线、航期和挂靠港口的不定期船舶，运送货物或旅客而由承租人支付运费或租金。船舶代理指船务代理企业或代理人接受海运承运人(船舶所有人、船舶经营人或承租人)的委托，在授权范围内代表委托人办理与在港船舶有关的业务、提供有关的服务或进行其他的法律行为;货运代理指代理机构接受进出口货物收货人、发货人的委托，以委托人或自己的名义，为委托人办理国际货物运输并收取服务报酬。 海运服务贸易法就是调整海运服务跨国交易的各种法律规范的总和。WTO海运服务贸易法律规范体系是由《建立世界贸易组织协议》、GATS、以《关于海运服务谈判的部长决议》为主的相关决议、决定等三个层次的法律规范组成，当然也涉及到《建立世界贸易组织协议》的附件2《争端解决规则与程序的谅解》和附件3 《贸易政策评审机制》。 而具体到我国的海运服务贸易法律制度，则包括在服从WTO海运服务贸易法的框架协议下有关国际海上运输、海运辅助服务和港口服务的所有法律法规、部门规章等等，其中既有民商事法律法规，又有行政管理法律法规;既有实体法，又有程序法。 二、《服务贸易总协定》中与海运服务贸易法有关的原则 在GATS第一条首先规定了国际服务贸易的四种表现形式，它们均适用于海运服务贸易：(1)跨境提供——“从一成员境内向任何其他成员境内提供服务”，如一国航运公司不将营业机构移至东道国境内而向东道国消费者提供的服务;(2)境外消费 ——“在一成员境内向任何其他成员的消费者提供服务”，如中国公民在美国接受当地航运公司提供的运输服务;(3)商业存在——“一成员的服务提供者在任何其他成员境内以商业存在提供服务”，如外国航运公司在东道国设立子公司或分支机构从事经营;(4)自然人存在——“一成员的服务提供者在任何其他成员境内以自然人的存在提供服务”，如外国航运公司派其员工到中国担任分支机构负责人。而GATS与海运服务贸易法有关的规定主要表现为以下五项原则—— (一)透明度原则 GATS 第三条规定，每一缔约方必须把影响总协定实施的有关法律、法规、行政命令及其它决定、规则和习惯做法，无论是由中央或地方政府、还是由政府授权的非政府组织制定或修改的，都应最迟在它们生效前予以公布。任何缔约方也必须公布其签字参加的涉及或影响服务贸易的其他国际协定，并对其他缔约国的咨询予以迅速答复。透明度原则唯一例外是，对于任何一缔约方的那些一旦公布即会阻碍其法律的实施、或违背公共利益、或损害特定公营与私营企业合法商业利益的机密资料，可以不予公布。 GATS透明度条款要求，国家有关海运服务行业的法律、行政法规、部门规章以及有关的非政府性规定必须公开化，此外海运部门的透明度问题还与政府对海运业的补贴和其他优惠本国承运人的做法、技术和安全标准等有关。因此，《服务贸易总协定》的透明度条款要求对于克服那些在提供海运服务过程中可能出现的“隐形壁垒”有着十分重要的意义。 (二)市场准入原则 GATS第16条规定，当一缔约方承诺对某个部门的市场准入义务时，它给予其他缔约方的服务和服务提供者的待遇，应不低于其在具体义务承诺表中所同意和明确的期限、限制和条件。任何一个缔约方在承担市场准入承诺的部门中，除非其承诺表中明确规定，不能在其某一地区或整个国境内维持或采取以下措施：以数量配额、垄断、专营服务提供者、要求经济需求测试的方式限制国外服务提供者的数量;以数量配额或要求经济需求测试的方式限制外国服务交易或资产的总金额、或限制服务业务的总量或以指定的数量单位表示的服务产出总量、或限制外国服务机构所必须雇佣的自然人的总数;限制或要求外国服务提供者通过特定类型的法律实体或合营企业提供服务的措施;通过对外国持股的最高比例或单个或总体外国投资总额的限制来限制外国资本的参与。 对海运服务业而言，对海运服务及过境提供海运服务的数量限制，主要包括货载保留、货载份额分配、货载优先等货运限制，班轮公会以及国家航运公司垄断航运的限制等等;对人员的数量限制主要是对外籍船员及其他人员雇佣的限制;商业存在方面的限制，包括在运输及运输辅助行业对外国企业设立机构的限制，对船舶及其他海运实体中外资比例和存在形式的限制以及沿海运输权的限制等等。 (三)国民待遇原则 GATS第17条规定，在列入其承诺表的部门中，在遵照其中所列条件和资格的前提下，每一缔约国在所有影响服务提供的措施方面，给予任何其他缔约方的服务和服务提供者的待遇不得低于其给予本国相同服务和服务提供者的待遇。 对海运服务业而言，严格地实施国民待遇条款将意味着所有有利于本国船队的保护主义措施必须取消或延伸至国外船公司。对于发展中国家而言，如果其本国船队竞争力不强则会造成对本国船队服务需求的进一步减少。国民待遇条款的实施还将牵涉到沿海航行权等问题——对沿海航行权的取消是迈向沿海和远洋运输一体化、高效多式联运的重要一步，哪怕是有条件地取消沿海航行权(即只有在沿海航行是国际运输的延伸的情况下才取消)也将对整个国际航运业，尤其是发展中国家航运业产生重要影响，其影响程度取决于本国船公司的竞争能力。由于沿海航行权是一种近似垄断的做法，原先经营沿海航运的本国企业的竞争能力通常较差，因而沿海航行特权的取消队发展中国家海上运输将会产生很大的负面影响。 (四)最惠国待遇原则 GATS第2条规定，在本协定项下的任何措施方面，各缔约国应立即和无条件地给予任何其他缔约国的服务和服务提供者以不低于其给予任何其他国家相同的服务和服务提供者的待遇。 就海洋运输业而言，另一缔约方的服务是指由按照另一缔约方的法律注册的船舶提供的服务或由另一缔约方的人通过对船舶的全部或部分的营运或使用所提供的服务;就整个海运服务业而言，还包括船舶代理、货运代理和港口服务等。 GATS 最惠国待遇有下列两个例外：(1)任何缔约方为便利双方在毗邻的边境地区进行当地生产和消费的服务的交换，而赋予或给予其毗邻国家的优惠;(2)一缔约方在谈判中可提出要求免除最惠国待遇义务的部门与措施，但原则上这种豁免不应超过10年并需通知服务贸易理事会有关免除义务和终止期限，同时服务贸易理事会应审议所有超过5年期的豁免。此外，最惠国待遇也不适用于履行《服务贸易总协定》第5条的经济一体化协议和政府采购。 《关于海运服务谈判的附件》则规定，一缔约方维持与最惠国待遇不相一致的措施或免除最惠国待遇义务，只能在海运服务谈判结果实施日期方能生效;但这种义务免除及其生效不应适用于已纳入一缔约方承诺表中的任何海运服务的具体承诺;每一缔约方在海运服务谈判结束起并在实施日期之前，可在不提供补偿的情况下改进、修改或撤销在本部门的全部或部分具体承诺。 在许多缔约方业已相当大地开放其国内市场的前提下，采用无条件最惠国待遇将给许多部门带来出口机会，即使对有关市场准入和国民待遇的具体承担义务未作承诺也不受影响。然而，在某些部门，如基础电讯、金融服务和海运服务方面，业已放宽市场的成员方在其他成员方市场关闭时，可以提出最惠国待遇的登记免除，借机在这些部门换取更大的互惠，并在最惠国待遇一旦适用于这些部门时将其作为谈判筹码。在上述三个部门的谈判结束时，各成员方将确定是否维持或登记最惠国待遇的免除。 (五)逐步自由化原则 “逐步自由化 ”原则规定在GATS的第四部分，它要求各国分阶段的、有条件的消除贸易壁垒，逐步实现服务贸易自由化。具体包括各国对市场准入的条件逐步放宽、限制逐渐减少、逐步给予他国国民待遇等;从而航运保护政策应遵循该原则，在保护力度上逐步减少。但这是一个“逐步”的过程，“自由化”是一个长期的目标和趋势，因此不排斥一定时期内实行“航运保护政策”，它在一定时期内也可以不必减少，力度也可以不必减弱。 此外，还包括保障措施、发展中国家的更多参与、一般例外与安全例外原则等等。 三、我国海运服务贸易的现状 及现有法律法规 截止2002年底，我国已与64个国家签订了政府间海运及河运协定，境外航运企业在我国设立的代表处、办事处有971家，批准设立外商独资船务公司和集装箱运输服务公司及其分支机构127家，年进出我国港口的外轮达5万多艘次，120多家境外航商在我国港口开辟了集装箱国际班轮航线。我国对外开放港口已有 130多个，在我国沿海和长江港口从事港口装卸、仓储业务的中外合资企业已有180多家。我国航运企业积极开拓国际市场，先后同美国、希腊等几十个国家和地区的80多家船公司建立了稳定的海员劳务合作关系，在国外、境外创办了一批中外合资企业。 特别是根据我国2002年4月1日颁布实施的《外商投资产业目录》规定，取消了我国港口公共码头中方控股的要求，外商投资我国港口码头可享有控股权。此目录实施不久，交通部即批准了国内首家由外资控股的中外合资码头经营公司——厦门象屿保税区惠建码头有限公司。目前外国籍船舶在我国港口享受的各种港口服务，包括码头设施的利用、货物装卸、燃油及淡水供应等，完全享受国民待遇;就总体而言，我国港口准入开放程度已达世界发达国家水平。值得一提的是， 2002年10月我国已经第一次顺利通过了WTO服务贸易理事会对我国服务贸易体制的审议。 然而我国目前的海运服务贸易法律体制则不容乐观——就国际条约而言，我国已加入涉及海上安全、海员培训与雇佣、防止海洋污染、海上客货运输、责任和赔偿等许多领域的国际公约;有些公约虽未加入，但在立法时均加以参照并选择性地吸收。值得一提的是，1974年《联合国班轮公会行为守则公约》确定了各缔约国的货载分配比例为4/4/2，即任何两缔约国之间的贸易货载由两国航运企业平等地各享有40%的载运份额，其余20%货载分给第三国的海运企业。尽管我国于1980年加入该公约，但没有一家国内航运企业参加班轮公会，且国家于1988年废除了货载保留制度，该公约实际上并未在我国执行。从而，在货载份额方面，外国航运公司可享受到完全的国民待遇;因此，在下一轮WTO海运服务贸易谈判中，我国完全可以根据对等原则为国内航运企业争取到在他国市场的