08 云梦县“以钱养事”新机制运行的实践与思考

云梦县“以钱养事”新机制运行的实践与思考内容提要：近几年来，云梦县坚持政府主导，市场取向，竞争择优，社会化运作等方式，严格按照“精简效能，人事相宜，因事定岗”的原则，积极探索农村公益性服务新思路、新办法，逐步建立了“项目招标、市场运作、层层签单、政府买单、钱随事走、按绩取酬”的“以钱养事”新机制，提高了农村公益事业服务质量，深化了农村综合改革，推动了新农村建设。

本文对云梦县近几年来建立农村“以钱养事”新机制的实践进行了调查，分析了新机制运行中存在的困难与问题，提出相应的对策和建议。

关键词：以钱养事机制运行实践与思考一、建立“以钱养事”新机制的主要措施云梦县“以钱养事”改革于2005年正式启动，2006年将乡镇“七所八站”合并为农业、城建、计生、文化“四大服务中心”。

2008年,云梦根据形势发展需要，对乡镇原“四大服务中心”再次进行优化重组,新组建了“农村公益性事业综合服务中心、人口和计划生育服务中心”,即由原来的“四大服务中心”精简为“两大服务中心”,并在民政部门重新登记注册。

新的服务中心除承担传统的农村公益性服务外,还拓展了其他服务领域,调整了服务项目。

（一）因地制宜设置项目1、按实际需要设置项目。

云梦县按照省委、省政府文件精神,统一制定指导各乡镇农村公益性服务的项目目录，确定了全县公益性服务项目。

同时，对超出省委、省政府政策规定范围、而人民群众又迫切需要的服务项目，结合本县实际，通过设置参照管理类公益性服务项目进行适当调整,如在12个乡镇设置镇村治安巡逻、镇村道路管护、福利院老人看护等项目，在有的乡镇设置村级保洁项目等，这些项目参照公益性服务执行，受到群众好评。

2、体现本地特色设置项目。

对农业类服务项目做到与各乡镇的农业产业化、农业板块和基地建设相结合，突出体现不同的地域特点，如：云梦南部乡镇以水稻种植为主，北部乡镇注重畜禽养殖，城区附近乡镇大多种植蔬菜，湖区乡镇的水产养殖具有一定规模，根据各乡镇特点，力求设置符合本地发展实际的特色服务项目，力促农业增效，农民增收。

3、严格区分公益性服务项目和建设工程项目。

真正属于公益性服务的项目，其费用从“以钱养事”专项账户中列支，属于建设类的工程项目纳入乡镇财政管理，不得占用“以钱养事”资金。

（二）严格聘用技术服务人员一是对专业性、技术性要求高的服务岗位,如计生服务、农业技术服务和畜禽防疫技术服务等，要求服务人员必须具备专业技术职称或专业院校毕业。

二是对于人员聘用，规定专业技术人员需经县级业务主管部门审定；对一般岗位的服务人员,由乡镇统一进行招考聘用。

目前,云梦县乡镇“两大中心”共有服务人员306人,其中具有大专及以上学历的有82人，中专学历的有200人;从职称结构看，65人具有各类职称,其中初级职称36人,中级职称26人,高级职称3人。

（三）严把公开公示、合同签订、考核验收三关1、严把公开公示关。

乡镇定期公示公益性服务项目、资金预算和考核结算办法等，让服务对象知晓。

2、严把合同签订关。

对聘用人员、委托服务等环节都要签订严格规范的聘用、委托合同，合同文本主要是参照省综办和县财政局下发的合同样本执行。

3、严把考核验收关。

每季末年终，由县政府牵头，组织县纪委、综改办、财政局、农业局等部门单位组成考核专班，对全县落实“以钱养事”新机制或完成责任目标情况进行考核，并将考核结果与“以钱养事”资金拨付挂钩，严格落实奖惩；乡镇对两大中心和村级进行考核，依据服务合同考核兑现报酬。

（四）把“以钱养事”服务向农村延伸“以钱养事”服务向农村延伸是扩大“以钱养事”服务范围的一种措施，其主要内容为实施镇村有关服务项目对接，把乡镇农村公益服务中心承担的部分服务项目委托给村干部，由村干部完成或组织完成。

2009年，云梦县共筛选出镇村对接服务项目三大类36个，落实对接服务预算资金130万元。

此举既激发了村干部工作的积极性，又便利了农民群众。

（五）构建镇村服务平台与网络1、组建乡镇办事服务大厅。

从2008年开始，按照“统一规划、因地制宜、整体推进、便民利民”的建设思路，在各乡镇建成了办事服务大厅，把农村公益性服务内容纳入大厅管理，设置了公益服务、信息咨询、行政服务、信访接待等服务窗口。

据统计，乡镇办事服务大厅运行以来，已接待办事群众12万人次，办理服务事项15万余件。

2、组建“党员群众之家”活动室。

在村一级建设“党员群众之家”活动室，以此作为村级公益性服务的阵地，开展政策咨询、技术服务，发布农作物病虫害、动物疫情及防治信息，发布农产品产销信息等各项公益性活动，同时还受理村民投诉，调解民间纠纷。

截至目前，全县12个乡镇297个建制村全部完成党员群众之家建设，实现了有场所、有标识、有桌椅、有电教设备、有制度、有工作日志等基本建设要求，已接待办事群众2万余人，开展活动1000余次。

二、基本经验与成效（一）项目设置更趋合理一是项目明确合理。

云梦县按照省委省政府的政策规定，要求各乡镇确定了农业技术服务、畜禽防疫服务、农机水利服务、水产林业服务、城建环保服务、文化体育服务、人口和计划生育服务8个大类的服务项目，对每项大的服务项目做到尽可能的细化和量化。

对每项大的服务项目内容，设置服务岗位和需要配备的服务人数，对每一项细化的服务项目，都提出了要完成的目标要求以及乡镇政府对其考核的标准。

二是项目预算明确具体。

项目预算中列支了工作人员经费及其基本养老保险金、必要的物化投入和工作经费，并充分预留突发性公益服务项目资金。

三是参照管理类的公益性服务项目所需经费由财政部门单独列支。

2008年，全县共落实“以钱养事”资金预算1318万元，其中省补资金703万元，县乡匹配资金615万元，比上年实际执行数增加74万元。

（二）合同管理更加到位通过几年来的实践，云梦县逐步形成了“从上到下、从人到事”的一整套合同管理形式。

即：县综改办对乡镇、乡镇政府对中心负责人、中心负责人对中心工作人员层层签订签定公益性服务项目委托合同，乡镇政府对中心、中心再对每一位工作人员签订聘用合同，从而实现“项目发包、人员聘用”的双重合同管理。

2006-2008年，共签订聘用合同918份，共聘用专业技术人员315人次；项目委托（发包）合同817份，已完成项目758项，占项目合同的85%。

（三）资金管理更加规范1、出台了《云梦县农村公益性服务“以钱养事”资金管理办法》，对上级补助资金和县级匹配资金实行专户管理和使用。

2、县级财政部门按照乡镇和县直部门“以钱养事”工作的进度及考核结果及时拨付资金，县纪委、财政、审计部门监督、检查“以钱养事”资金的使用及账务管理工作，加强对“以钱养事”资金的跟踪管理，严禁挤占、挪用“以钱养事”专项资金。

3、严格审查项目预算。

每年初，对各乡镇上报的项目预算严格审核，对报酬标准过低、保险费用不明确、办公经费过多等不合要求的预算全部退回，要求重新修订。

4、严格按照省政府文件规定，切实落实本级“以钱养事”匹配资金，保证匹配资金总额逐年有所增加。

2009年元-9月份，全县“以钱养事”匹配资金为276万元，比上年同期实际执行数增长8.2%。

（四）制度建设更加健全先后制定出台了《云梦县农村公益性服务组织财务管理制度》、《云梦县农村公益性服务组织经营收入管理办法》、《云梦县新农村建设项目管理办法》、《云梦县“以钱养事”考核结算办法》、《云梦县“以钱养事”奖惩兑现办法》等，对“以钱养事”会计科目、财务报表、财务核算、服务组织、服务人员及资金管理等进行了明确规定。

规范了农村公益性服务的项目确定、岗位设置、资格准入、订立合同、权责义务等整个过程，促进了项目、服务质量和效益的提高。

（五）工作责任更加强化对所有服务中心的用人都是实行合同制管理，且有明确的责任负担体系，强化了服务中心人员的工作责任感。

同时，由于服务中心人员的工资分配制度发生了根本性的变化，打破了工资分配吃“大锅饭”的局面，各中心服务人员的工作积极性也随之激发，形成了没事想事干、有事争着干的好局面。

三、机制运行中存在的困难与问题云梦县“以钱养事”新机制运行至今，在促乡镇政府转变职能、加强农村公益性服务方面取得了一定的成效，受到农民群众的普遍欢迎。

但在实践中，仍然存在一些困难与问题，需要我们认真研究和思考，使之进一步巩固完善。

（一）农村公益服务的市场化、社会化程度不高“以钱养事”改革的初衷是为了建立适应社会主义市场经济要求的农村公益服务体系，在农村公益服务的生产和供给之中引入市场机制，但从目前云梦机制运行的实际来看，公共服务市场化运作的目标没有充分实现。

第一，农村公共服务的供给主体仍然是“七站八所”转制后的原班人马，“七站八所”转制而成立的服务中心，服务主体多元化的市场竞争机制仍未构建起来，缺乏竞争性。

第二，农村公共服务的供给和购买仍然局限于乡镇内部，农村公益服务市场具有较大的地域性、封闭性和排他性，公共服务的供给和购买不能在乡镇之外更广阔的区域进行，进而极大地影响着公共服务产品的质量和效率。

第三，业务承接“近水楼台先得月”。

中心服务人员大多是从原“七站八所”转制出来的，乡镇干部在服务招标的过程之中难免会掺杂“人情”、“关系”等个人主观感情，导致公益服务中心在乡镇通常处于垄断地位，政府根本无法为农民购买到“第二家”的服务。

既然不能“货比三家”，又岂能做到“市场化的优质服务”？第四，农村公益性服务具有极强的专业性，如农技服务、城镇建设服务、计划生育服务、畜牧兽医技术服务、文化服务、水利服务等，这也是现有市场不能提供的一个客观原因。

（二）对农民的话语权、表达权尊重不够农村公益服务主体是农民，但是由于乡镇政府主导着农村公共服务的需要和运作，没有充分考虑农民自己真实的需要和参与，农民在公共服务的立项、招标、考核、兑现方面的参与率不高，导致有些服务项目政府及服务中心积极性高，农民却置若罔闻，好像于己无关。

由于服务主体与客体脱位，使得农村公益服务失去了主体评价标准和监督制约，影响了服务项目的质量与效益。

（三）“以钱养事”资金投入不足一方面是随着农村公益事业日渐增多，资金需求越来越大，县级财力难以负重。

另一方面存在着“养事”与“养人”的矛盾，由于云梦县“以钱养事”采用的是“委托服务制”，在分配服务经费时着重考虑了“养人”的因素，这种分配的方式导致了“养人”的“钱”在加速上升，降低了资金使用效益。

（四）考核制度执行不够严密考核是“以钱养事”工作中的重要环节，现行的考核办法是由县、乡（镇）政府组织考核专班，实行“三卡”管理（服务对象签字卡、村干部签字卡、考核专班签字卡），百分量化考核，分项进行，阶段验收。

但在操作过程中存在实际困难。

一是有些服务项目不能细化、量化，特别是服务质量不能量化，导致考核存在一定的人为性。

二是有些项目时间跨度大，范围广，采取听、查、看、访、测的考评方法，不能真正落到实处，考评结果真实度不高。