对城郊失地农民经济状况的调查与思考

. . . . w. . .v 对城郊失地农民经济状况的调查与思考

近年来，随着我县工业化、城市化的快速推进，城郊结合部的农村土地基本全被征用，大批农民自愿不自愿地离开土地，形成一个特殊的社会群体——失地农民。为了解我县城郊失地农民当前的生产、生活情况，我们在海安镇田庄村、城东镇开屏村进行了专题调查，按照随机原则，我们共调查了20户失地农户。 通过调查发现，我县城郊失地农民的就业基本实现从一产向二、三产业转移，农户收入水平和生活质量有了明显提高。目前，我县失地农民面临的主要问题集中在征地补偿标准、社会保障机制和水平、就业岗位等方面。这些方面也是因征地引发社会问题的关键所在，应当引起有关部门高度重视。 一、失地农民的现状 调查农户20户，76人，失地前共经营农业用地（含耕地、桑园）面积82.1亩，人均1.1亩，目前经营耕地面积5.5亩，人均不足1分地。 1、失地农民的就业率较高，但就业层次偏低。 我县从事农业生产活动的人员主要以老人和妇女为主，虽然农作物收种一般采用机械化作业，实际在田耕作时间并不充分，但由于家家户户均有几亩田，因此束缚住一部分劳动力，不能一心一意从事二、三产业。耕地被征用后，由于这些年我县二、三产业发展较快，征地区域主要集中在城郊，劳动力总体上求大于供，因此转移出来的这部分劳动力就业的门路较多。 调查显示，对于城郊结合部的失地农民，目前70岁以下的人只要想做事，能做事，均能找到事情做。调查户中劳动年龄内（男16-60周岁，女16-55周岁）人口44人，除了5名在校学生和1名因病不能从业者，. . . . w. . .v 其余38人全部从业。在劳动年龄以上，70岁以下的人口14人，从业人员为10人，另外4人均为因病不能从业。 在48个从业人员中，一、二、三产从业人员分别为2人、30人、16人，与征地前相比，一产从业人数减少6人，二产增加5人，三产增加1人。这6个人目前的从业情况：1人在企业食堂做饭、2人在家附近打零工、还有3人在附近的工厂做临时工。这部分从一产转移出来的劳动力，虽然实现了就业，但由于受职业培训的机会不多，自身也缺乏相关的基础工作技能，特别是文化低、技能差、年龄大的被征地农民，很难通过自身力量掌握一技之长。因此从事的基本上是一些非技术性的低级工作，收入相对偏低，且没有保障。如果社会经济正常发展，总体上不受影响，如果社会经济不景气，将面临失业。 2、失地后农户的比较收入增加，但与城镇居民相比仍有差距。 2009年20户失地农民家庭人均纯收入10979元，比全县农民人均纯收入8310元高出2669元，比城镇居民人均可支配收入18211元低7232元。

通过对这20户农户家庭成员的目前从业、收入状况进行逐户分析，对比经营耕地时从一产中得到的收入，因失去土地劳动力转移后从二、三产业中所获得的收入更多，有11户收入明显增加，有8户收入变化不大，. . . . w. . .v 只有1户收入下降（该户原来是家禽养殖大户，因征地没有地方饲养家禽），总体上20户农户共增加收入59000元，人均增收达到776元。

3、失地农民总体认同土地被征用的现状，但对身份的认定仍感尴尬。由于地处城郊，区位优势较为明显，随着城市的扩展，二、三产业蓬勃发展，失地是迟早的事。鉴于失地之后的路看不清，农民当初或多或少地存在着疑虑和忧患，而当一切成为事实后，失地农民有了切身体会后，现在则是更多地有了认同感，踏实感，据走访，80%的失地农户认为正因为土地失去后，逼迫他们弃农从工，弃农从商，不但收入没有降低，而且生活质量也有了一定提升，和有土地的农户相比，在原来较好的基础上仍保持了生活高质量的比较优势。 2009年住房面积及耐用品拥有率对比

人均住房面积（㎡) 洗衣机拥有率% 电冰箱拥有率% 空调拥有率% 电脑拥有率%

失地农民 61.9 95 85 75 50 全县农民 52.8 77 72 44 29 调查中我们也发现，失地农民对自已的身份认定没有归属感，说是农民吧，没有土地，和一般的农民有着本质的区别，说是居民吧，没有充分. . . . w. . .v 完全地享受城镇居民的各种保障权益和相应的保障标准，只能游离于两者之间。` 二、对失地农民的安置 失地农民必须要给出路，历史上，我县对被征地农民的安置模式分为三个阶段： 第一阶段：从上世纪八十年代开始，我县征地补偿方式采用的是就业安置模式，将被征地农民安排到企业工作，身份转变为城镇定量户口，俗称“土地工”。由于当时城乡二元结构质的差异重工思想和巨大的工农业“剪刀差”，这种安置方式给失地农民带来的诱惑是巨大的，得到了失地农民的极大欢迎，征地工作进行顺利，没有出现因为大量征地而引发较大社会矛盾的情况。但是进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经失去了存在的基础。首先，就业行为市场化，用工权企业自主，政府不再干涉企业的用工权；其次，随着国有、集体企业的效益不断下滑，工资较低且失业风险加剧，使就业安置成为一纸空文。因此当时的土地工以后失业离岗、退养人员较多。 第二阶段：从上世纪九十年代中期开始采用货币安置模式，对被征地农民一次性支付结清土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，对失地农民就业、社会保障等问题考虑较少。比如本次调查城东镇开屏村14组，2001年铁道建设、火车站建设征地，每亩田补贴1000元青苗费，4500元土地补偿费，6000元生活安置费，共征地129.4亩，按农业户口人均4998.5元，以后没有费用。这种安置方式具有操作简单的优点，但是从长远看，由于失地农民整体素质偏低，缺少非农就业能力和谋生手段，一旦有限的补偿费用完以后，没有了经济来源，马上就可能陷入困境。 . . . . w. . .v 第三阶段：从2006年开始，我县逐步推行土地换保障型安置模式。通过将失地农民纳入社会保障体系，将失地农民从农村纳入城市，完成从农民向市民的转换。根据我县出台的《海安县征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》，在县城35平方公里规划区范围内，建立被征地农民基本生活保障基金，专项用于被征地农民的基本生活保障。这一模式有四个特点：1、一是采取多种方式筹措资金，按照“政府补贴一部分、集体出资一部分、个人负担一部分”的原则共同筹措养老基金，保障了社会的稳定；2、区别不同年龄段失地农民，区别对待。将失地农民根据年龄不同分为16周岁以下的人员，女性16—45周岁、男性16—50周岁，女性45—55周岁、男性50—60周岁，女性55周岁以上、男性60周岁以上，根据不同年龄采用不同的安置方法和标准，使安置政策更有针对性；3、以小区、村为单位整体推进，04年首先在海安镇新桥村试点，06年底扩大到县开发所在的城东镇泰宁村，08年至今，逐步扩大到县城35平方公里范围内所有村居；4、对新征用地的失地农民实行即征即保，即新征用地的被征地农民，全部纳入基本生活保障，确保100%，对于历史上被征用土地的农民，采取先易后难，先急后缓，创造条件分批接轨。 可以说，在 “以土地换保障”安置方式把征地补偿同解决被征地农民的社会保障有机结合起来，延续了土地的社会保障功能，既保障了失地农民的合法权益，又有效化解了他们的生活风险，使失地农民 “贫有所扶，困有所帮，病有所医，老有所养”，并保障了社会稳定。但在具体操作过程中，仍发现存在一些实际问题。 一是被征地农民基本生活保障对象的界定问题。根据实施办法，被征地农民是指征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权，并承担农业义务的该集体经济组织的成员。根据这一原则，有两种对象不包括在内：1、原土地工安置的农民，这部分人当时土地工安置并. . . . w. . .v 转成城镇定量户口，但不久其中很多人失业离岗或者退养人员；2、上世纪八、九十年代，拿钱买户口的农转非人口，这部分人当时虽然农转非了，但从没有享受到城镇居民待遇。这两种类型的人，由于吃亏明显，对立情绪较大。如果不将这两部分失地农民纳入保障对象范围，将有可能导致群众上访，产生社会矛盾；如果将他们纳入保障对象范围，按现行的保障标准同步实施，资金缺口会明显增大，将会造成巨大的财政压力。 二是被征地农民的补偿标准与承包面积脱钩问题。根据实施办法，以村为单位整体推进时，全村同一年龄段的人享受同样的政策和优惠。因此：1、一部分失地农民原来承包地面积大，采用货币安置方式更合算，认为新的政策使自已的经济利益受损，从而不愿意办理社会保障，目前园庄村有这类人员102人；2、同样的征地补偿对象之间，有一部分目前实际上还种植了一部分田，但根据政策与目前没有田的农户享受同等补偿，有人认为不公平。 三是困难群众无钱参加社会保障的问题。主要是当时失地时采用了货币安置的方法，补偿费发放到农户手上且已用掉，现在办理社会保障自已应交的钱没有能力筹集。如果因此不能纳入社会保障体系，他们近期和远期的生活都面临着一定的困难。 四是“以土地换保障”的安置方式难以全县范围内推广。根据《海安县征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》，在县城35平方公里规划区范围内按本办法实施，而县城以外的各镇由于地理位置不同，征地费用难以满足这一办法的实施，目前只能采用的是货币安置的方式。 三、思考与建议 失地农民分享发展成果，过上富裕生活的前提，首先要有稳定的就业，其次要有充分的养老、医疗等社会保障，再次要有精神层面的享受。为此，