财政学论文 浅析我国“三农”问题产生的原因及解决方法

浅析我国“三农”问题产生的原因及解决办法 摘要：近些年来，党和国家人民政府都在认真地贯彻落实“三农”政策的实施，使得农业和农村呈现了一种良好的发展趋势，粮食的产量有大幅增加，农业结构得到了一些合理的调整，农民的收入相比往年有所增加，农业基础设施得到一些改善，农村的社会保障制度也得到了相对的提高……这些成绩的取得让人感到欣慰，但是当前农业和农村的发展仍然处于艰难的爬坡阶段，农业基础设施薄弱，农村社会事业发展落后，城乡二元制结构和城乡收入差距和文化素质的差距都还比较大。因此，全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新面貌农村的任务很繁重、很困难、很艰巨。要达到这些目标我们还有很们还有一段很长的路要走，如果仅仅依靠农村自己的力量来发展建设新农村是不大现实的，我们必须加大财政支出对“三农”的支持。 关键词：“三农”问题 增加国家财政支出 财政支出存在的问题 借鉴国外经验 正文

一、“三农”目前存在的主要问题 “三农”问题一直是21世纪的一个热点话题。“三农”主要是指农业、农村、农民。农业是国民经济的基础，目前我国农业问题主要体现在农业产业化水平偏低，中国农业主要是小规模的自给自足的小农经济模式，它的市场化程度不够高；农村问题主要是指由于城乡二元制结构的分割，当前城乡在经济发展、文化水平方面等差距比较大；农民问题主要体现在大多数农民的素质不高、文化程度比较低以及农民就业难、收入低等问题。“三农”问题关系到经济发展、国家富强、社会稳定以及国民素质的提升。我们必须把解决“三农”问题当做我国政府工作的重中之重，努力增加我国财政在“三农”方面的支出和通过促进农业科学的发展来带动整个农业的发展以及改变农村落后的发展体制和模式。解决好“三农”问题将会促进我国全面建设小康社会的发展以及社会主义和谐社会的建设。 二、“三农”问题产生的主要原因 我国自古以来就是农业文明国家，农业的发展采用的是自给自足的小农经济模式。那时人们的愿望就是“一亩地、两头牛、老婆孩子热炕头”。然而，自从1840年的鸦片战争开始后外国资本主义经济开始冲击着我国的自然经济，自然经济也面临着瓦解的危险。随着后来外国列强的入侵，外国资本主义和本国民族资本主义的发展壮大，使得一些开放口岸和沿海发达地区农民的自给自足的生活发生了变化。另外，许多外国商品输入中国和中国的民族资本工厂生产的产品在都在市场上进行流通以及中国农产作物被输往国外进行出口贸易。由于对外贸易中间环节过多，出口农作物的价格常常压得很低，农民的贫困化程度在加剧，农村日益破产[1]。近代时期，中国社会的主要矛盾是中华民族与外国侵略者的矛盾，清朝的腐朽统治和外国列强的强取豪夺使得农民生活更加困苦不堪。因此，争取民族独立、实现国家富强是当时的主要任务。城乡差距、农民疾苦这些问题就被当时实现民族独立和国家富强所掩盖了。 1949年建国以后，西方对我国采取的孤立政策和中国的采取的向苏联社会主义国家“一边倒”的外交政策，使得西方资本主义对我国农业经济的冲击得到一定的遏制。但是为了巩固新生的共和国，加速我国从农业国向工业国的转变，中国共产党采取优先发展重工业的战略，推行“以农补工”的政策[2]。1953年开始，我国对农产品实行统购统销的政策，通过农业税、剪刀差等方式从本来就不富裕的农民手中夺取剩余价值。据有关专家统计预测：从1954年---1978年国家通过剪刀差从农民手中获取资金达5100亿元；而1978年---1991年剪刀差累计达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%[3]。这样情况就导致了即使农村经济实际在增长，然而农民生活依然贫困的局面。 1978年我国实行改革开放以后，全球化浪潮和市场化改革取向一起对中国经济社会形成了更猛烈的冲击，因此，我国的经济体制逐渐由计划经济体制向市场经济体制进行一个重大的转变。市场经济主要是由市场价值规律引导的，价值规律具有优胜劣汰的作用。由于城镇经济的优越性使它赢得更多的资本投资和发展战略的机会。而农村经济具有高度分散、规模小、周期长、风险高等缺点，这些缺点让它很难得到市场的青睐。这样就导致了城乡差距在逐步扩大，农村逐渐衰落、农业凋敝、农民越来越穷的结果。因此，现阶段的“三农”问题是市场经济在中国展开的必然结果，在本质上是小农经济与市场经济的矛盾和冲突[4]。 三、我国财政支出在“三农”方面的特点 我国财政对农业和农村来说，政府主要是提供以农田水利为核心的基础设施和农民急需的生活设施建设、农业科研和技术推广、环境保护、义务教育、技能培训、公共卫生和社会保障等[5]。许多基础设施建设和生活设施建设等需要大量的资金，而且一旦建设成功其受益时间很长，这就涉及到财政支出里面的转移支出。而一些给予农村的补助和保障等所需金额比较小的财政支出主要是涉及到政府财政的购买性支出。因此，在我国财政对“三农”的支出方面就形成了以转移性支出为主，购买性支出为辅的特点。 四、我国财政在“三农”支出方面存在的问题 1、农业财政支出总量不足, 结构不合理 2006年党中央进一步明确对“三农”投入坚持“多予、少取、放活”的方针，重在“多予”上下功夫。在方针实际实施中，从国家财政对“三农”的支出数额每年都在增加（参见图1）中可以看出国家财政支出对“三农”的重视和支持。尽管“十五”时期以来政府财政支农资金投入的增幅较大, 但是与我国农业的础性地位和发展要求相比, 政府对农业的支持力度还是低水平的。此外,我国政府农业支出的60%-70%左右用于行政开支部分, 用于建设性支出的比重不高; 在农业建设资金中, 用于大中型水利建设比重较大, 而农民可以直接受的中小型基础设施建设的比较小; 政府农业投入中, 直接用于流通领域的补贴高,1998年以来, 政府支农投入中, 每年用于粮、糖流通的补贴占政府农业支持总量的30%以上, 而一些关系农业发展大局的基础性、战略性、公益性项目, 如农业品质改良、重大病害控制、农业研究和推广、食品安全保障、执政体系建设、社会化服务体系建设等, 却缺乏足够的投入保障[6]。可见，我国农业支出的各项比重差异较大并且结构不够合理（参见图2）。

图1 2006-2010年中央财政支持“三农”投入情况

资料来源：2010年国家财政部发表的《财政支持“三农”情况》

注：1农业生产支出

2农村社会事业发展支出 3对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴支出 4农产品储备费用和利息等支出

图2 2010年国家财政用于“三农”支出的构成

资料来源：2010年国家财政部发表的《财政支持“三农”情况》

表一 2007年—2010年部分财政支出的比较

单位：（亿元）

时期 农林水事务支出 一般公共服务支出 教育支出 社会保障和就业支出 2007年 313.70 2160.17 359.26 342.63 2008年 4544.01 9795.92 9010．21 6804.29 2009年 6721 8162 10438 7606 2010年 8052 9353 12450 9081 资料来源：《中国统计年鉴（2010）》 2、政府农业财政支出资金管理分散, 资金使用效果不理想 如前所述, 我国财政农业支出实行分块管理, 部门分割严重, 有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多, 农业财政支出分部门管理。不同渠道的资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在相当程度的重复和交叉, 但是由于隶属于不同的部门, 并不能形成有效的协调机制。这种体制造成了政府各部门之间的职责不清, 多头管理,力量分散, 不能形成合力。此外, 农业财政支出的资金使用监 督机制落后, 资金的使用效果不理想。项目的审批制度化、公开化、科学化不够, 存在一定的盲目性和随意性, 使得很多项目的实施效果很差。 3、农业财政支出方式单一, 缺乏创新 除了各级政府的财政支出以及中央财政的转移支付之外, 在运用其他形式的财力支持农村的发展方面, 目前还没有很多的办法。虽然也出现了乡镇自筹、统筹以及吸引社会资金等形式, 但是这些资金的使用仍然存在具有很强的随意性和不规范性, 并且由于农业资金管理方面的固有缺陷, 这一部分资金的使用

1234能够并没有能够带来福利的有效增加。 4、我国农业水平与一些外国农业差距比较大 欧盟作为一个共同体，在多个方面实行共同政策。共同农业政策是欧盟最重要的共同政策之一。欧盟共同农业政策形成于1962年，它有三项共同原则：共同体市场统一（Market Unity），共同体优先（Community Preference）及价格和预算一致（Financial solidarity）[7]。 在欧盟总预算中，共同农业政策支出一直在欧盟预算中占据最大比重。2006年，欧盟预算总额为1066亿欧元，农业预算达到498亿欧元，占46.7％；2007年，欧盟预算总额为1200亿欧元，农业预算达到550亿欧元，占45.8％。而我国农业预算与欧盟、德国差异比较大。 这些差异主要表现在：第一，国情差异导致政策取向差异。欧盟是以工业为主。特别是德国农业人口仅占总人口的2%左右，农业产值占GDP的1%左右；而我国目前农业人口占总人口的60%以上，农业产值占GDP的16%。这样的国情差异，使得欧盟特别是德国对农业主要以保护为主，采取高补贴政策；我国主要是以发展农业为主，适当采取保护政策，还很难做到高额补贴； 第二，体制差异导致政策约束差异。欧盟由多个成员国组成，欧盟制定的农业政策是一个框架型协议，统领各个成员国的农业政策，各成员国在框架协议内因地制宜，拾遗补缺。而我国是独立的主权国家，虽然现行财政体制是中央、省、市、县分级分税制财政体制，但是中央与地方各级政府之间的事权划分特别财政支农并不清晰，各地有事就找中央，中央对地方的控制缺乏法律支撑，预算管理弱化。在支农政策制定方面，存在一定的缺陷，中央考虑全国而且过细，地方政府仅只考虑地方，专项设置重叠，层次不分，权责不清。 第三，利益差异导致政策执行差异。欧盟农业政策和预算是依据欧盟首脑会和预算法制定的，政策是公开透明的，欧盟有一套完整的支付和监督管理体系，各成员国之间为了本国的利益相互监督，因而，政策执行、预算落实都比较到位。而我国目前中央与地方权责不清，地方追逐当地利益问题突出。致使省级套取中央资金、市县套取省级资金现象时有发生，支农政策贯彻执行效果不理想。 第四、我国农业投入的科学技术含量比较低而且农业产业化商品化程度非常低，而国外农业特别重视农业科技的发展及利用和农产品的商业化（参见表2）。就如巴西来说，巴西1970年制定了全国农业开发计划，通过大幅度增加农业信贷、扩大耕地面积、大力改善交通和灌溉条件、加快地区开发，建立联邦和州仓储与供应中心、加强农产品购销，实行农业低息贷款政策和农产品最低保证价格、取消农产品出口税、鼓励出口农产品生产，不断加强农业发展[8]。而我国在2006年才取消的农业税，此前都是实行“以农补工”的政策，从农民的手中夺取了太多。此外，我国农业一直都是采取的自给自足的小农经济模式，商品化程度非常低。 表2 中国和巴西农业科技化和产品化的比较 国家 农业科技化程度 农业商品化程度 中国 较低 较低 巴西 较高 较高