我国依法行政的理论与实践

1 我国依法行政的理论与实践 绪论 从世界范围来看，依法行政的原则和制度产生于资本主义国家立国之初。尽管各国的称谓和内容并不完全相同，如英国称为“法治”或“依法行政”，法国称为“行政法治”，美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内，德国称为“依法行政”，日本则称为“依据法律行政”或“法治行政”；但有一点则完全相同，那就是“依法行政”制度的建立，标志着中世纪“人治政府”的结束，代表着近代“法治政府”的开始。 行政权既是国家权力中最动态、最有力的一种权力，也是对经济、社会和公民民主权利与切身利益影响最直接、最关键的一种权力。没有对行政权的规范和制约，就既不可能实现国家法治和社会法治，也不可能建立现代市场经济体制。 一、如何理解依法行政 （一）涵义 依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之"法"不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本内容： 1、行政主体合法。行政主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，其行为不具有法律效力。 2、行政权的取得和行使合法。具体包括：一是行政权的取得必须有法律依 2

据。行政机关的权力不是固有的，而是来源于人民，由人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规的依据，否则不得作出影响公民权利义务的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效；行政主体不仅有消极的义务遵守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实体规定，也要遵守程序性规定。 3、行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。具体包括：一是，行政主体的职权与职责相统一；二是，行为主体与责任主体相一致；三是，责任与违法相对应，违法必须受追究；四是，基于行政主体的地位和公务的要求，行政公务人员还有一种道义上的责任，如对公务员的纪律要求。 正确理解依法行政的基本涵义，实践中需要纠正以下错误认识： 一是，依法行政就是依法治理社会。依法行政要解决的是行政机关活动的合法性问题，规范的是行政权力而不是老百姓。依法行政规定的是行政机关的责任，而不是权力。依法行政的含义是指国家的公共管理活动必须依法进行, 符合法律的规定, 依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。克服以上错误认识，必须彻底抛弃传统的"官本位"观念，树立"民本位"的观念，切实认识到行政权力来源于人民，认识到依法行政是人民对行政机关的要求。 二是，依法行政就是按照行政机关制定的部门规章或文件规定"行政"。目前，在实践中存在着"部门利益法制化"的现象，某些行政机关热衷于通过制定效力较低的部门规章或规范性文件，扩大本部门行政权力，维护本部门利益。从而出现部门规章和规范性文件互相打架、甚至与上位法规定不一致的现象。需要指出的是，依法行政所依之法必须是符合法制统一原则的，仅依"从部门利益出发制定 3

的规章或规范性文件行政"不是依法行政。 三是，简单地将依法行政的任务分解到各部门、行业、领域或者各级政府，如依法治山、治水、治林、治路、治火和依法治市、治县等，就可以实现依法行政。依法行政是一个全方位、全局性的系统工程，不可能在国家法制尚不健全，地区法制发展严重不平衡的情况下，在局部地区率先实现"法治"，同时"率先实现法治"的某些地区的简单相加也无法在全国实现依法行政。 （二）特征： 依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。 依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志（公意），反映社会进步发展规律的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。 在我国，依法行政的理论研究和实践活动，是作为依法治国方略在政府行政领域的具体运用而被提出来的。从理论与实践的结合上，我们认为，我国的依法行政，可以界定为：各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动。依法行政既是一种理念，也是一种活动；既是目标，也是过程。它具有以下特征： 1，依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求，是治“官”，而不是治“民”的。在我国，既不可将依法行政等同于行政机关的行政执法监督，也不能将依法行政等同于依法治国，行政执法监督是对违反国家法律法规的行政（行为）相对人依法进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的活动，只是依法行政的一个方面内容，而不是全部内容，并且依法行政要求规范行政执法监督的行为；依法治国“是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务， 4

管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行”。依法治国的涵义十分丰富，依法行政只是其中的要素之一，是其基础和关键。 2，依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。是指一定的国家组织（行政机关）为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。其行政的领域，是只能由国家实施管理的社会公益事务。国家公共行政与其他行政行为的本质区别：第一，行政的目的不是以追求经济效益最大化为标准，而是以执行国家法律法规，保障国家安全稳定，促进经济协调发展和实现社会文明进步为己任；第二，行政费用开支不是自收自支、自负盈亏，而是依靠国家财政；第三，行政活动受国家强制力的保证，强制行政相对人必须服从政府的单方意志。由于公共行政具有这些特点，政府机构及其工作人员在履行职责和行使职权的过程中，就有扩大和滥用职权的内在动力和对行政相对人的权益造成某种损害的客观可能性。特别是在行政权力缺乏制约的情况下，产生帕金森定律所说的机构膨胀、不计成本、效率低下的“机构病”和布坎南学说中的权力扩张和寻租腐败的问题就是必然的。因而必需用法律对其职权及其职权的行使予以严格规范。 3，依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志（公意），反映社会进步发展规律的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。在这方面，我国立法工作已开始了卓有成效的改革，其次，“法”应主要限定在法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行法规。其他政策办法不能作为依法行政的法律依据；在我国，没有法律授权制定的规范性文件在数量上远远超过法律，所发挥的行政作用也应予以肯定，但这些规范性文件的创制活动只能作为一种行政活动，且本身也存在“依 5

法”进行和保证内容“合法”的问题，凡与法律相抵触的规章、办法等不仅无效，甚至会被提起行政诉讼和行政复议；再次，从法律要素上看，依法行政之“法”不仅应包括法律法规，还应包括法律原则以及法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值，仅停留在法律具体条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。 （三）衡量依法行政的标准 我们绝不能将依法行政只当作一句时髦的口号，也不能将依法行政仅仅局限于行政领导方式或政府管理方式的一种改变，更不能将依法行政当作加强行政权、保障行政权、扩大行政权的工具；而必须深刻地认识到，依法行政是行政机关在观念、组织、人员、职能和制度建设等各个方面从人治行政向法治行政的全面转变，是我国政府管理模式的一场真正深刻的革命。 衡量这场革命进行得是否有力，是否全面，是否彻底，主要可以看以下十大标志： 一看行政观念：看各级行政机关及其工作人员是否真正实现了从人治行政向法治行政的观念转变；是否真正做到了不唯权，不唯上，只唯法；是否真正能自觉地在法律之下、而不是在法律之外、更不是在法律之上提出问题、思考问题和解决问题。 二看行政组织：看各级行政机关及其内设机构是否真正根据精简、统一、效能的原则设立；是否真正跳出了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的周期率；是否真正理顺了中央政府与地方政府之间、各级政府之间、政府各职能部门之间的关系，实现了行政组织设置的科学化和法定化。 三看行政人员：看我国是否真正培养了一支德才兼备、清正廉洁、勤政务实、 6

精干高效的公务员队伍；是否真正建立了包括考试录用、考核奖惩、选拔任免、教育培训、薪金保险等各项内容的一整套完善的公务员法律制度，并切实得到执行。 四看行政职能：看行政机关是否真正完成了从全能政府向有限政府的转变；是否真正做到了政企分开、社事分开、政社分开，还权于企业、事业和社会；是否真正实现了行政职能配置的科学化和法定化。 五看行政立法：看有行政立法权的行政机关是否真正依据宪法和法律制定行政法规和行政规章；是否真正从国家利益、社会利益和人民利益出发，而非从本地区、本部门利益出发行使行政立法权；是否真正实现了行政立法的民主化和科学化。 六看行政执法：看各级行政执法机关是否真正杜绝了执法上的地方保护主义和部门保护主义；是否真正消除了执法犯法、贪赃枉法、粗暴执法、随意处罚等腐败现象；是否真正做到了有法必依、执法必严、违法必究。 七看行政监督：看各级行政机关是否真正建立了一整套自上而下、体系严密的内部监督制度和自我约束机制；是否真正发挥了监察、审计等专门行政监督机关的核心监督作用；是否真正通过完善行政复议制度来纠正行政机关的违法或不当行政行为，保护公民、法人的合法权益。 八看行政程序：看各级行政机关是否真正将行政程序法提高到与行政实体法同等重要的地位；行政程序在保障公民权利、防止违法行政、促进行政效率等方面是否真正起到了重大作用；以行政程序法典为核心，涵盖行政立法、行政执法、行政司法、行政监督、行政复议、行政赔偿等各方面的行政程序法律制度是否真正得以健全和完善。