中国的官僚制度

中国的官僚制度 官僚制是工业社会的一朵奇葩，它以其稳定、严格、精确、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，构成了传统行政模式的一大理论支柱。但是当社会发展进入后工业时代时，官僚制内在的痼疾逐渐凸显出来，成为阻碍社会发展的绊脚石。 一、官僚制及其价值 “官僚制”一词由法文bureau和希腊文kratos复合而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。 在韦伯的官僚制中，对合理性的追求是其核心所在，也是建构官僚制的一个基本原则。韦伯从权威的角度出发剖析古往今来人类社会的组织形态，把它们分为个人魅力型、传统型和法理型三种。其中前两种只具备合法性而不具备合理性，只有法理型组织是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上的，同时兼备了合法性与合理性。韦伯的理性官僚制正是这样一种组织形式。作为一种工业文明时代的组织形式，官僚制具有以下特征：第一，组织内部合理的分工，每个成员都有的明确职责权限并以法规的形式严格固定下来，并且只在本职范围内完成工作。第二，组织内部划分为若干层级，实行层级节制，等级与权力一致，各职位按照权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条。第三，组织内部要根据合理合法的原则制定一整套稳定的规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，使各机构各成员各司其职，依法行使自己的职权。第四，在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并且要记录在案，以便于上级对下级加强控制，明确下级机构及其成员的任务、要求和应履行的权责。第五，实行非人格化的管理，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个性特点，而是基于职务本身的组织构造，完全排除了个人的情感纠葛。第六，拥有极为完美的技术化程序和手段，在专家的指导下日常工作都会拥有技术性的支持，而且，组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。第七，实行合理合法的人事制度，以契约的形式雇佣员工，根据工作性质的要求和人员本身所具备的资格条件任用，根据员工的资历和业绩进行奖惩和晋升；工作全职性的，与私人领域的活动分开。 虽然理性官僚制只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论描述，在现实中很少有哪个组织能够完全具备上述特征，但官僚制的价值却不容否定。 首先，现代官僚制以其科学性适应了工业社会大机器生产的要求。资本主义生产是理性的生产，它日益排斥着产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事等传统的管理方式，要求整个生产过程乃至整个社会都理性化、科学化，以最大限度的追求效率和利润。这一过程随着第二次产业革命的深入和资本主义社会向垄断阶段过度而日益强化。官僚制正是这个时代的要求。它把大工业的生产建立在科学的组织形式上，利用其层次系统的权威和功能的专门化，以其稳定、严格、精确、可靠的管理使大规模的复杂任务得以完成。如果说泰罗的科学管理拉开了管理从经验走向科学的序幕，那么韦伯的官僚制则以一种理性科学的组织形式把科学管理固定下来。因此，官僚制统治是工业文明时代的必然选择，20世纪官僚制成为一种普遍的组织机制渗入一切社会组织。 其次，官僚制以其非人格化的管理推动了现代社会行政模式的建立。早期的行政是人格化的，“以个人关系为基础—忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党—而不是忠诚于制度本身”。在这种行政系统，公共组织往往偏离其公共性，把私利置于公共利益之上，成为个人牟利的工具。“政府实际上是一个私人企业，公民无从知道政府的真实立场”。19世纪大部分时期内存在的政党分赃制既是一个很好的例证。而韦伯的官僚制则高扬理性主义的旗帜，以其“非人格的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”特性取代了以前“个人的、传统的、发散的、同类的和特殊的”官僚制，使公共行政重新恢复了其公共性。理性官僚制成为民主政体的“奴役式外壳”，防止野蛮人复辟的工具。连主张新公共管理的学者也不得不承认：“那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的替代物”。理性官僚制和政治与行政的二分法一起构成了工业社会的传统行政模式的两大理论支柱，有力地推动了公共行政由传统到现代的过渡，成为保障民主政治的有力武器。 总之，韦伯的理性官僚制作为一种理性和效率的工具，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的要求，同时又以非人格化、制度化的特征否定了传统的家产式官僚制，使行政管理牢牢地建立在理性、科学、民主的基础之上，促进了政府由人转向法治、由经验管理向科学管理的历史性转变，拉开了现代行政管理的序幕。因此，官僚制成了工业社会的世界性命运。“在行政管理领域，要么采用官僚制度，要么外行作风，否则，别无选择。” 二、现代理性官僚制的特点 要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现代理性官僚制的特点。现代理性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。 德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础, 同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。 历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平等”。根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现代理性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。 具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。” 因此，理性官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”所以韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式” ，各个领域里（国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等）现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。正因为如此，它适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，并同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动着近现代社会的不断进步和发展。 三、官僚制的弊病 官僚制是工业文明时代的产物，它较好地适应了人类社会从农业文明过渡到工业文明所提出的要求，包括行政体系在内的整个社会的官僚制化是工业文明时代的必然选择。但这并不是说官僚制完美无缺，实际上在官僚制的内部存在着不可祛除的痼疾。当人类社会从工业文明时代走向后工业文明时代时，这些痼疾不可避免地日渐显露，成为困扰公共行政的弊病。 （一）人的异化 对合理性的追求是韦伯官僚制的核心要义所在。但这里的合理性并不完整，它仅指形式合理性，而不包括实质合理性。形式合理性倾向于在其程序和手段等方面尽可能地加以量化，从而使行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。而实质合理性则是一种主观的合理性，仅仅对行动实现价值判断，而忽视效率。形式合理性是工具——目的的，而价值合理性则是伦理道德的。价值合理性是传统社会秩序的本质特征，在现代社会这种合理性已经失去了它存在的社会氛围，现代化的过程正是一个形式理性扩张和实质理性萎缩的过程。因此，韦伯在设计官僚制时割裂了形式合理性与实质合理性之间的关系，片面强调形式合理性而抛弃了实质合理性。在这里我们可以看到，官僚制的合理化是以人的异化为代价的。伴随着结构的科学化和运行的技术化，官僚制中人的价值和主体地位丧失了。由于追求形式合理性而排除价值因素的干扰，整个官僚制对于效率来说是一个有效的工具，而身处其中的行政人员也仅仅是作为一种工具而存在，是官僚制这台庞大机器上的齿轮上的齿牙，一切均要依理性的规则和程序运行，自主性和价值判断成为理性规则的对立物，属于