县乡行政管理层级的结构调整与改革路径_杨嵘均

JOUＲNALOFNANJINGUNIVEＲSITY（Philosophy，HumanitiesandSocialSciences）№3，2014

·法律与社会·

县乡行政管理层级的结构调整与改革路径

杨嵘均（南京师范大学公共管理学院，南京210097）

摘要：改革和完善现行乡镇行政管理层级结构，不只是理论界的呼声，也是改革乡镇行政体制弊端与提升县乡治理效能的现实需要，更是农业税取消后国家所实行的“项目制治理”方式、新农村建设以及工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快发展战略“倒逼”作用的结果。因而，进一步探讨和研究这一问题，对于推动乡镇行政体制改革与提升县乡治理效能具有重要的理论和实践意义。而县乡层级结构的调适与改革，需要以市场化、信息化、工业化、城镇化、农民市民化与农村工作新特点以及县乡层级结构设置和行政区划不合理、强县扩权和乡（镇）自治双重诉求等的行政系统内外部环境变化为前提，以合理界定县乡责、权、利以及分担行政决策风险与成本等为核心，以各地域自然与人文的现实条件和实际困难为基础。关键词：行政层级；乡村关系；乡镇自治；强县扩权；行政区划调整基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（13YJA810015）；江苏省哲学社会科学规划基金项目（12ZZB003）

行政管理层级结构的调整和改革一直是党和政府以及学界十分关注的问题。学界近年来探讨的重点是省直接管理县（市）的改革，对于县乡层级结构调整与改革的问题，学界虽进行了探讨，但是在改革方向与路径选择上，还没有取得普遍共识和形成一致观点。就深化乡镇行政体制改革的问题而言，其根本和关键的问题是如何调适和完善县乡行政管理层级结构的问题以及如何合理地划分与县乡层级结构相适应的权力、责任、职能、法定权益关系以及决策风险与行政成本分担等方面的问题。本文拟从内外部环境变化、调整和改革的方向以及应当采取的合宜路径等角度来探讨这一问题。

一、如何看待县乡行政管理层级结构调整与改革问题改革和完善我国现行乡镇行政管理层级结构不只是理论界的呼声，也是改革现行乡镇行政体制弊端与提升县乡治理效能的现实需要，更是农业税取消以后国家所实行的“项目制治理”方式、社会主义新农村建设以及国家加快工业化、信息化、城市化、农业现代化发展战略的“倒逼”作用的结果。在当下，乡镇政府职能定位发生偏差，表现在乡镇政权主要侧重于政治控制和经济发展，轻视社会发展和政治发展，其结果是导致了乡镇政府因其职能定位上的缺位、错位和越位而过度地参与、甚至是干预市场和经济活动，这加剧了乡镇政府财政能力与职能扩张、政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突，出现了“政府企业化”及“行政赢利化”的倾向，这也导致了乡镇政府机构很难彻底而有效地进行改革；而与此同时，乡镇政府应该管好的没

741南京大学学报︵哲

学·人文科学·社会科学︶

二〇一四年第三期

有管好。要解决这种矛盾和冲突，在乡（镇）村层面上，要把乡村两级整合成同一结构类型，实行“乡镇自治”，建立乡村一体化的地方民主自治。在乡（镇）村层面上要实现乡镇行政管理与基层

民主自治相衔接的问题，就必须根本转变乡村社会“乡政村治”的二元治理结构，顺应基层民主的要求，突破乡镇政权对集权模式旧结构的路径依赖，消除乡村两级的体制性和结构性矛盾，构建一体化的“乡（镇）村自治”的治理结构。①不过，这只是在乡（镇）村层面上试图弥合乡镇行政管理与基层民主自治相衔接的问题。然而，现在的问题是如何通过改革县乡关系以实现提升乡村治理效能的问题，这首先涉及乡镇政府层级是保留还是取消的问题。关于乡镇政府层级是保留还是取消的问题，目前理论界存在着很大的争议，从总体上来说主要有四种观点：一是取消乡镇政府机构。其理由是，“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消”。②二是继续保留乡镇政府机构。其理由是，“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县、下连村，任何孤立或单项的乡政改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三级联动式的结构性改革，即由‘乡政村治’体制向‘县政乡派村治’的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。③三是乡镇自治。其理由是，“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路”。④

因而“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务、计生、教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织———农会”。⑤四是取消乡镇政府机构，由县级政府直接派出机构。其理由是，取消农业税后，乡镇财政实行“乡财县管”，乡镇权利已被“虚化”，取消乡镇政府机构，由县级政府直接派出机构有利于财权与事权的协调统一，解决“条块分割”体制下的种种矛盾。对于上述观点，不论其是非优劣，我们都需要认真思索这样一些问题，即当前乡镇政府是否已经完成了它的历史使命？如果取消乡镇政府，什么机构能够有效取代乡镇政府？社会主义新农村建设以及工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快发展的国家战略应该如何有效落实？所以需要看到，在乡村治理实践中，乡镇政府的行政管理行为尽管仍表现出这样或者那样的偏差，乡镇政府职能尽管仍存在着“越位”、“缺位”和“错位”的现象，乡镇政府管理体制尽管在很大程度上仍制约着乡村治理水平和乡村治理绩效的提高，但是我们仍然不能简单地就作出保留或者取消乡镇层级的结论，而是要依据现实状况，具体问题具体分析。第一，依据以“乡政村治”为主要内容的乡村治理体制在乡村治理实践中的实际运行效果来决定是取消还是保留乡镇政府层级。乡村治理体制主要包括乡镇政府的行政管理体制以及村民自治的民主治理体制。其中，有关乡镇政府的行政管理的治理绩效，已经有大量的调查以及研究结果，在此不再详述。总体而言，乡镇行政管理在乡村治理实践中的问题大于其具有的优势，但是也不是所有地方都是这样，例如江苏、浙江、广东等沿海经济发达地区的乡镇政府治理绩效就

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③④⑤

杨嵘均：《乡（镇）村关系视阈中“村务公开”的困境及其破解路径》，《中国行政管理》2007年第5期。赵树凯：《乡镇改革：检讨与展望———10省（区）20乡镇调查》，《中国发展研究：国务院发展研究中心研究报告选》，北京：中国发展出版社，2005年。徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。党国英：《村民自治终会衰弱乡镇自治宜速推行》，《南方农村报》2005年7月21日。于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》2002年第6期。◇杨嵘均

县乡行政管理层级的结构调整与改革路径

很高，而即使同是沿海经济发达地区的省份，其内部的乡镇政府治理绩效差距就很大，例如江苏省的苏南、苏中以及苏北地区就存在很大差异。所以，制定任何总体性或者全国性政策的一个基本前提是一定要看到整个国家地域广大、地区差异巨大这一基本特征，因为我国各地域的地理、民族以及经济、风俗等方面差异很大。而对于县乡层级结构的改革和创新也是一样，不能一刀切，应该因地制宜，区别对待。就村民自治的民主治理体制而言，村民自治制度是农民自发创造的产物，是农民出于自身需要并基于个体理性而达成的一个集体行动：在国家撤出之后自行提供公共物品，而且不再受上级政府过多的干预和束缚。而国家之所以会认同并大力推广这一制度创新，是因为尽管有乡一级政府维持着基层政权，但乡—村之间、国家—农民之间的行政管理链条中断了，国家的统治能力大为削弱，甚至可能失去与农民的直接联系渠道，所以国家为了降低治理成本并规避组织重建的风险而推动村民自治制度在全国范围内实行。然而，村民自治制度并不是一个规范的完备的制度设计的产物，它只是利用农民已经发明的现成的组织形式去构建新的管理模式和控制机制，因而不少地方的村民自治很不规范，不仅缺乏真正的民主和自治，甚至连自治的形式也不齐备。因此，据此可以作出较为合理的判断的是，在村民自治制度实行好的地区，应该取消乡镇政府；而在村民自治制度实行的不好的地方，就不宜取消乡镇政府，因为这些地方的乡镇政府还没有完成其作为最末端政权的历史任务。第二，依据乡村关系对县乡治理层级结构所发挥功能大小来决定是取消还是保留乡镇政府层级。县乡治理层级结构所发挥功能大小主要应从两个层面分析，即权力和民主。从强化村级基层自治权力层面来看，在中央政府与乡镇政府、村民委员会以及村民构成三角关系。其中，中央政府代表国家层面上的政策制定者，乡镇政府代表微观层面上的政策执行者，而村委会与村民则代表农村基层社会自治体。三者相辅相成，彼此制约，构成一个既相制约又相依赖的三角形的三个顶点。当中央政府、乡镇政府和村民三个主体力量均衡，即处于等腰三角形的三个顶点时，这时村委会处于“观望”中，位于三角形底边中点。然而，这种理想的均衡状态是不现实的。如果中央政府实施激励支持地方政府（这里指乡镇政府）的政策，这时村委会就会站到乡镇政府的一方。在这种情形下，乡镇政府的权力就会渗透到“村两委”，“拉拢”“村两委”帮助自己共同实现对农村基层社会的强烈控制，村委会也自然而然地演化为乡镇政权的下级执行者，村委会的性质也从“自治组织”而成为准行政组织，这与计划经济时代的人民公社和生产大队的关系并无二致。但是，从委托—代理理论“经济人”追求自身理性利益最大化的角度看，不仅中央政府不会作出这种选择，村民也不会答应，因为这种基层政权体制回归的做法，既不合时宜，也不可能适应社会与市场经济的发展。如果强制执行的话，必然导致基层社会的不稳定。而事实上，中央政府为了实现追求基层社会稳定的政治利益最大化，不断调整对农村的政策，最终选择了站在村民一方。尤其在取消农业税以来，为防止乡镇基层政权对农民以及农村的侵权行为发生，国家实际上采取“项目制的国家治理”方式，许多时候绕过了乡镇政府，而由县级政府有关部门直接以项目的形式

治理乡村社会，这样国家政权就由过去的汲取型政权演变为“悬浮型政权”。①在这种情况下，乡镇政府似乎成了多余的了，而最佳的政策选择则是取消乡镇政府层级，实行“乡镇自治”。而从推进基层民主发展来看，由于农业税的取消，农民获得了巨大的经济利益，促进了农村经济发展，给基层民主提供了巨大的生长空间。农民经济一旦发展了，必然要求相应的政治民主权利。这有利于进一步推进“村民自治”的建设，增强村民的政治参与和民主参与意识，从而能够

941①周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权———税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。