利用光伏上网电价政策促进我国光伏产业发展的思考_德国光伏上网电价政策及其对我国的

随着能源需求的不断加大和环境问题的日益严重，加快可再生能源发展已成为全球实施可持续能源战略的重要举措。而光伏发电具有资源普遍且丰富、洁净无污染等特点，得到了各国政府的普遍重视和大力支持，近年来发展迅速。纵览德国、西班牙、美国、日本等太阳能光伏发电大国的发展，行之有效的政策支持是促进产业发展的重要因素。当前，以光伏上网定价为标志的国内光伏市场启动正处在酝酿阶段，科学合理的光伏上网定价对我国光伏产业的健康发展有重大的战略意义。德国是“上网电价法”首先对光伏发电开放的国家，其强大的推动力使得德国的光伏市场迅速扩大。因此，分析德国上网电价政策及其特点，可以为我国制定上网电价提供重要参考。

一、我国光伏产业发展现状

我国太阳能资源丰富，近年来太阳能光伏产业的成就有目共睹。２００７年国内太阳能电池的产量约为１１８０ＭＷｐ，占全球太阳能光伏电池市场的份额达到２７％，我国一跃成为世界第一的晶硅电池和组件的生产大国。２００９年，我国太阳能电池产量超过４０００ＭＷｐ，占全球总产量的比例超过了４０％，继续占据太阳能电池总产量世界第一的地位。在我国光伏发电的发展过程中，各种支持政策的制定也起到了很大的推动作用，特别是２００６年《可再生能源法》及其配套的相关法规，如《可再生能源发电管理办法》、《可再生能源上网电价及费用分摊管理试行办法》的实施，从法律制度和政策措施的高度对可再生能源的发展做出了比较完整的规定，但具体的扶持政策尚不完善，尤其对光伏产业发展的支持力度有待提高。

我国太阳能光伏产业在快速发展的同时呈现出“两头在外”的格局，即我国太阳能光伏产业的主要销售市场和原材料都主要来自国际市场。与太阳能光伏电池产量高居世界第一的地位形成鲜明对比的是，２００９年我国光伏产品９５％以上依赖国外市场，光伏系统安装量仅为１５０ＭＶ左右，占世界总量的２．５％。光伏发电在国内的应用市场仍然局限在西部

偏远山区的农村电气化、经济发达地区的太阳能建

筑示范工程、奥运工程项目以及太阳能电子产品等

狭小范围内。国内光伏市场迟迟未启动的主要原因

就在于光伏发电没有定价上网。《可再生能源法》明确

规定了“上网电价”和“全网平摊”的法规条款，但是至

今仍没有把太阳能光伏发电纳入“上网电价”，而是

采取“一事一议”的招标方式。当前我国对光伏发电

采用特许权招标定价，即由政府发布，通过对特定的一个或一组光伏项目进行公开招标来确定发电项目的开发者。目前获得国家批准的光伏电站项目有３个，分别位于上海市崇明岛、内蒙古鄂尔多斯和甘肃敦煌，其中，崇明和鄂尔多斯项目电价在４元以上，敦煌项目已降到１．０９元。至今我国还没有明确核准光伏项目统一的上网电价。

二、德国光伏上网电价政策分析

（一）上网电价政策出台

１９９１年，德国政府通过了《强制购电法》（Electricity Feed Law，简称EFL）。该法明确了“强制入网”、“全部收购”、“规定电价”三个基本原则。这一法案，解决了困扰可再生能源发电的入网问题，为太阳能光伏发电系统提供了有保障的投资回报。

１９９８年提出了１０万屋顶计划，在安装太阳能屋顶时，德国采用“购电法”，居民自费装上太阳能屋顶，电网予以回购，德国电价为０．２０马克／千瓦时，而电力公司回购太阳能发电的价格为０．９８马克／千瓦时。

２０００年，德国政府颁布并实施了《可再生能源法案》，对光伏发电实施０．９９马克／千瓦时的上网电价，政府补贴该计划总计１１亿马克，极大地刺激了德国的光伏市场。其主要特点是“固定上网电价”政策。关于光伏发电的主要内容是：（１）电网公司全额收购光伏发电上网电量，并以０．９９马克／千瓦时支付给开发商上网电价；（２）在固定的时间范围内，享受固定的上网电价（20年)；（３）新建光伏发电的上网电价每年递减５％：（４）成本均摊，高于常规电价的部分在全部消费者均摊，消费者平均每月需要多支付０．４马克的电力支出。

２００４年对《可再生能源法》进行了修正，修正后的上网电价更加科学合理，可操作性强。规定给予不同的太阳能发电形式为期２０年０．４５７－０．６２４欧元／千瓦时的补贴，每年递减５％－６．５％，光伏上网电价下降比率增加到８％－９％，从而

利用光伏上网电价政策促进我国光伏产业发展的思考

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—德国光伏上网电价政策及其对我国的启示

阳芳周源俊

内容提要：面对全球范围内的能源危机和环境压力，发展光伏产

业已经成为全球各国解决能源与经济发展之间矛盾的有效途径之一。

光伏发电上网价格的制定，是影响我国光伏产业健康发展的关键。德

国是最早实施“上网电价法”的国家,其强大的推动力使得德国的光伏

市场迅速扩大。本文通过分析德国光伏上网电价政策，提出了我国光

伏发电上网定价的政策建议。

关键词：德国光伏发电上网电价政策可再生能源

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极大地刺激了德国光伏市场的发展，使德国光伏发电容量２００６年以来一直保持世界第一。

２０１０年，德国可再生能源法光伏发电入网补贴修订案获得通过，修正案整体减少了对光伏发电设施的补贴额度，尤其是减少了对耕地农场光伏设施的补贴，增加了对小型和中型规模屋顶光伏设施发电自用消费的奖励。根据光伏补贴修正案，自２０１０年７月１日起，德国对屋顶光伏系统和移除耕地农场设施的补贴额将减少１３％，对转换地区补贴额将减少８％，其他地区将减少１２％。从１０月１日开始，总的补贴额还将进一步减少３％。同时，法案增加“自有消费奖励”，鼓励那些拥有小于５００千瓦的屋顶光伏发电系统的房屋主自用光伏发电。

（二）德国上网电价政策的基本特点

1.强制入网。它要求垄断性能源企业，主要是电网企业，必须把太阳能光伏发电等可再生能源的发电并入电网中，按照国家规定的价格或价格计算规则收购电力产品。电网公司有义务收购这些可再生能源的电量，并支付最低的上网补偿电价。

2.固定入网价格。太阳能光伏发电等可再生能源优先以固定费率入网，即电网运营商必须以法律规定的固定费率，收购供应商的电力。同时，供电商再根据入网的成本状况，制定电价。发到电网的价格，是政府规定的常规电价的几倍，因此，可以提高投资人的投资积极性，这也就带来了市场的迅速发展。

3.上网电价逐年递减。德国政府分别在２００４年、２００８年二次对新能源法做了改进和补充以后，规定和加大了光伏入网电价每一年逐年递减的幅度，上网电价逐年递减，既符合实际情况，又能激发投资商建设电站的积极性。最近德国大幅调低光伏发电上网电价，减少了对光伏发电设施的补贴额度。表面上看，似乎是政府补贴缩减，减少了对光伏市场发展的扶持。其实不然，这正说明“上网电价法”实施的有效性和科学性。其实施不但有效地启动了市场，还拉动了光伏产业和光伏技术快速发展，从而使光伏发电成本迅速下降，上网电价也随之下降。德国削减光伏设备补贴主要是由于太阳能电池板和组件价格下降，而光伏设备的降价也使得德国私人用户安装屋顶光伏发电设备的需求大幅增加，同时也增加了市场对能源存储系统和智能电网应用的需求。

4.通过法规让光伏发电进入市场，让市场机制发挥作用，引入了市场经济规律。在建设光伏电站中，公开、公平、公正地自由竞争，优胜劣汰，有利于提高质量、降低成本，必要的市场监管制度使光伏市场健康发展，用最少的“平摊”基金办尽量多的事情。同时也调动了全社会的积极性，人们把建设光伏电站看作获利的投资项目和对环境可持续发展有贡献的项目。

三、德国光伏上网电价政策对我国的启示

我国光伏市场的改革已进入启动的关键时期，科学合理的光伏发电定价成为了促进我国光伏产业发展，推动国内光伏市场的关键。而德国上网电价政策对我国合理制定光伏上网电价具有很好的借鉴意义。

1.制定“光伏发电上网电价办法”。根据已经出台的关于可再生能源电价方面的有关政策规定，适当提高可再生能源电价附加并明确对光伏发电的扶持，制订符合目前光伏发电技术经济现状的“光伏发电上网电价办法”，明确规定光伏发电在可再生能源发电中的地位及其在“可再生能源电价附加收入调配”中所占份额，落实光伏发电系统的电价补贴的规定，扶持和帮助光伏发电的市场发展。

2.科学制定光伏上网电价。上网电价既要经济可行又要有一定微利。上网电价过低，不利于行业健康发展，同时，上网电价太高，电价补贴太高，企业会丧失技术进步的动力，而且容易带来“一哄而上”的现象。２００９年３月底，国内目前最大光伏发电项目—甘肃敦煌１０兆瓦并网光伏发电场的发电示范工程特许权项目招标，最终确定上网电价为１．０９元／度。这标志着该上网电价不仅将成为国内后续并网光伏电站的重要基准参考价，同时亦是国内光伏发电补贴政策出台、国家大规模推广并网光伏发电的重要依据。而在此次竞标中，国投电力与天威英利投出的０．６９元／度的标的被否决了，这也意味着特许权竞争不惟“最低价者得之”为重要准则，而是首先要看方案的科学性和可行性。

3.对上网电价区别对待。我国幅员辽阔，东西部地区光照条件、建设成本差别很大，制定电价时加以区别考虑，不同地区根据资源条件的差别合理的制定光伏上网电价。另外，和技术水平相适应，上网电价也要有变化。不同电站、不同规模、不同地域给予不同的上网电价，每个电价让投资者都有合理的利润，这样也能调动企业的积极性。

4.逐年递减光伏上网定价。在借鉴德国成功经验的基础上，综合考虑我国经济形势、光伏技术发展速度等因素，分年度逐步降低光伏上网定价，即在首年光伏上网定价的基础上每年降低５％，直至与电网价格持平。这样不仅能够保证光伏企业在每个时间段都保持合理的盈利水平，而且也能促使企业进行技术革新，推动我国光伏产业的持续健康发展。

５.建立光伏并网发电的电价补贴基金。例如：国家统一每年在电价中提取５厘，允许各地政府再提取５厘，用于光伏并网发电的电价补贴。在可再生能源法中对光伏并网发电的电价补贴建立相应的基金，使上网电价的补贴取之于民，用之于民。

6.依法建立相应监管机制，保证上网电价政策法规的落实。依靠法律、法规来保障光伏发电的发展，特别要有明确的、适合中国国情的强制性规定和要求，制订光伏发电实施细则。加强针对光伏发电的项目建设及运行的监督管理工作，明确管理和监督、检查的规定和要求组建职能机构，实施相应的核查监管，保证光伏发电的项目建设质量和充分发挥运行效益。

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（作者单位：同济大学经济与管理学院）

思考篇

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