中国住房政策执行的障碍性因素分析_史密斯模型的一个解释_王维
“以房养老”在中国的可行性研究
目录摘要 (1)一、问题的提出 (2)二、国内外研究现状 (2)三、研究目的和意义 (3)（一）研究目的 (3)（二）研究意义 (3)1.缓解有房老年人的经济困难 (4)2.减轻子女养老的压力 (4)3.推动不同行业之间的合作，开展混业经营 (4)四、史密斯政策执行模型 (4)五、“以房养老”政策执行的因素及问题分析 (5)（一）理想化的政策 (5)（二）政策执行机构 (6)（三）政策的目标群体 (7)（四）政策环境 (7)六、“以房养老”政策试点的案例分析 (8)（一）国内首个案例：汤山留园养老公寓 (8)1.案例详情 (8)2.案例分析 (8)（1）缺少“理想化政策”的支撑 (8)（2）缺少政策执行机构的配合 (9)（3）目标群体对政策的认可度低 (9)（4）实施的环境对政策执行阻碍 (9)(二)国内“以房养老”第一人 (9)1.案例详情 (9)2.案例分析 (10)七、结论及讨论 (10)参考文献 (16)“以房养老”在中国的可行性研究——基于史密斯政策执行模型分析摘要：“以房养老”作为一种新型养老政策,开始得到人们的关注，为了探究其在中国实施的可行性，本文运用史密斯政策执行模型，从理想化政策、执行机构、目标人群和环境因素四个方面入手，结合中国国情及试点案例，对“以房养老”政策在中国的可行性进行论证与分析。
本文所得结论认为，“以房养老”作为现有养老方式的补充而提出具有积极意义，但由于目前相应条件不完善使该政策的实施有一定的困难。
关键词：史密斯政策执行模型以房养老可行性Feasibility study Reverse Mortgage in China-- based on Smith Policy Implementation Process ModelAbstract: Reverse Mortgage as a new type of pension policy and people beginning to pay close attention to it. In order to explore the feasibility of the China Implementation, this text used Smith Policy Implementation Process Model, from the four aspects of ideal policy, the target population, implementation mechanism, and the environmental factors, be based on the Chinese conditions and pilot , to analysis and discussion the feasibility of Reverse Mortgage policy in China. The conclusion of this t text, the Reverse Mortgage as a supplement to existing pension which is of positive significance, but because of the imperfect conditions make the Implementation of the policy have certain difficulties.Key words: Smith's Policy Implementation Process Model Reverse Mortgage Feasibility一、问题的提出目前，随着我国经济的快速发展，人民生活水平和医疗卫生保健事业的巨大改善，以及计划生育政策的贯彻执行，我国老年人人口数量不断增加。
我国家庭医生签约服务政策执行的制约因素与优化路径_基于史密斯政策执行过程模型
·782· E-mail:zgqkyx@·家庭医生签约服务专题研究·【编者按】 20世纪60年代，家庭医生服务在西欧、北美等国家和地区相继开展，80年代末，“家庭医生”概念引入中国。
近年来，随着我国有关家庭医生签约服务政策的不断出台和推进，我国家庭医生签约服务相关工作逐步完善，并取得一定成效。
但须认识到目前我国家庭医生制度仍处于探索阶段，签约服务仍面临诸多挑战，其中“执行难”是其深度推进的一大困境。
本期“家庭医生签约服务专题研究”，基于史密斯政策执行过程模型分析了我国家庭医生签约服务政策执行的制约因素和优化路径，并进一步聚焦家庭医生签约服务团队评估这一热点问题，在对国内外相关研究现状进行综述的基础上，提出了基于IMOI 模型构建团队评估指标的研究建议。
本专题研究的内容可以为构建符合我国国情的家庭医生签约服务评估指标，探索家庭医生签约服务可持续发展路径提供参考。
我国家庭医生签约服务政策执行的制约因素与优化路径：基于史密斯政策执行过程模型刘瑞明1，2，陈琴1，2，肖俊辉1，2，曾理斌1，2，王娜1，2*【摘要】 深化家庭医生签约服务是深化医药卫生体制改革、强化基层医疗卫生服务、实现“健康中国”战略目标的重要选择，也是当前更好维护人民群众健康的重要途径。
为有效推进签约服务工作，国家陆续推出各项政策，全国各地也在积极进行实践探索，成效明显。
但是，签约服务仍面临诸多问题，其中“执行难”是签约服务深度推进的一大困境。
通过史密斯政策执行过程模型，结合签约服务政策执行过程，发现签约服务仍存在法治性不足、政策执行人员水平不高、激励不足、政策环境影响等诸多制约因素。
因此，需要从法律和制度方面进行顶层设计、提升执行人员素质和职业认同、建立医患互信、优化政策执行环境等角度进行政策创新，探索家庭医生签约服务可持续发展的路径。
【关键词】 家庭医生签约服务；卫生政策；政策分析；史密斯政策执行过程模型【中图分类号】 R 197 【文献标识码】 A DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2021.00.324刘瑞明，陈琴，肖俊辉，等.我国家庭医生签约服务政策执行的制约因素与优化路径：基于史密斯政策执行过程模型［J］.中国全科医学，2022，25（7）：782-790.［］LIU R M，CHEN Q，XIAO J H，et al. Barriers and improving paths to the implementation of contracted family doctor services in China ：an analysis using Smith 's policy implementation process model ［J］. Chinese General Practice，2022，25（7）：782-790.Barriers and Improving Paths to the Implementation of Contracted Family Doctor Services in China ：an Analysis Using Smith 's Policy Implementation Process Model LIU Ruiming 1，2，CHEN Qin 1，2，XIAO Junhui 1，2，ZENG Libin 1，2，WANG Na 1，2*1.School of Humanities and Management ，Guangdong Medical University ，Dongguan 523808，China2.Institute of Health Law and Policy ，Guangdong Medical University ，Dongguan 523808，China*Corresponding author ：WANG Na ，Lecturer ；E-mail ：86193325@【Abstract 】 The contracted family doctor services（CFDSs） is a key action selected to be implemented to deepenthe reform of the pharmaceutical and healthcare system，enrich primary care services，and achieve the strategic goals of health China. Moreover，the implementation of CFDSs is a main approach to better safeguarding people 's health. To effectively promote the development of CFDSs，China has successively launched various relevant supportive policies，and the local governments have been actively exploring practicing approaches. So far，remarkable results have been achieved nationwide，yet there are still many challenges，among which implementation difficulty is a major factor influencing further promotion of CFDSs. We analyzed the implementation process of CFDSs using Smith 's policy implementation process model，and identified many barriers to the基金项目：广东省哲学社会科学“十三五”规划2020年项目（GD20CGL45）；广东省哲学社会科学“十三五”规划2020年学科共建项目（GD20XGL27）；广东省卫生经济学会2020年度项目（2020-WJZD-10）；广东省卫生经济学会2021年度课题项目（2021-WJMZ-40）1.523808广东省东莞市，广东医科大学人文与管理学院2.523808广东省东莞市，广东医科大学卫生法制与政策研究所*通信作者：王娜，讲师；E-mail：86193325@ 本文数字出版日期：2021-11-01扫描二维码查看原文·783· E-mail:zgqkyx@ 家庭医生签约服务是以全科医生为核心，以家庭医生服务团队为支撑，旨在通过签约的方式，构建一种长期、稳定的服务关系，为签约家庭和个人提供安全、方便、有效、连续、经济的基本医疗服务和基本公共卫生服务。
我国高校分类发展政策执行的现实阻滞与推进策略——基于史密斯政策执行过程模型的分析
我国高校分类发展政策执行的现实阻滞与推进策略——基于
史密斯政策执行过程模型的分析
叶晓力;徐培鑫;蔡敬民
【期刊名称】《现代教育管理》
【年(卷),期】2024()3
【摘要】高校分类发展政策的有效执行是引导我国高校在多元类型赛道争创一流、深化高校分类综合改革的关键。
基于史密斯政策执行过程模型,从政策本体、执行
机构、目标群体和政策环境四个维度可以考察我国高校分类发展政策执行过程。
研究发现:高校分类发展政策在执行过程中面临分类政策体系的内在限制、省级政府
政策执行的动力不足、利益冲突造成发展的认知偏差、分类发展战略的社会认同乏力等现实阻滞。
为达到我国高校分类发展政策执行的理想效果,未来应优化政策顶
层设计,完善高校分类发展政策体系;强化执行机构动力,提升高校分类发展政策效力;深化目标群体认知,拓展高校分类发展政策参与;净化政策执行环境,重塑高校分类发展政策生态。
【总页数】10页(P65-74)
【作者】叶晓力;徐培鑫;蔡敬民
【作者单位】安徽大学;厦门大学
【正文语种】中文
【中图分类】G647;G40-011.8
【相关文献】
1.央地关系视角下我国城市生活垃圾分类政策执行偏差分析——基于史密斯政策执行过程模型的视角
2.我国智慧医保政策执行困境及推进策略:基于史密斯政策执行过程模型视角
3.我国中小学教师减负政策的执行阻滞与推进策略——基于史密斯政策执行模型的分析
4.“双减”背景下我国校外培训机构治理政策何以遭遇执行阻滞——基于史密斯政策执行过程模型的分析
5.我国普惠性托育服务政策执行的阻滞与突破──基于史密斯政策执行过程模型的分析
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全民健身政策执行阻滞的原因及对策探究——基于史密斯过程模型的分析
智库时代·107·智库论坛一、全面健身的现状和问题的提出随着人们对健康认识程度的提高，参与健身的人是越来越多。
无论是城市还是乡村，总是能看到跳广场舞、打羽毛球、慢跑等进行体育活动的身影。
《全民健身计划（2016-2020年）》明确规定，到2020年，经常参加体育锻炼的人数达到4.35亿。
[1]可以说，健身已经越来越全民化。
从国家层面来说，全民健身也已经成为国家战略。
但是，近年来，因为跳广场舞而扰民、占道等引起的市民和广场舞大爷大妈们的“阵地争夺战”时有发生。
如前段时间广场舞大妈占领篮球场和停车位而引发冲突等这样的新闻已经不足为奇。
表面上看是健身场地不足引发的冲突，但这样的问题背后反映的却是全民健身公共服务不能满足广大群众的需求。
自此1995年以来，国务院、国家体育总局先后出台了大量的公共政策以促进全民健身公共服务的供给。
而且，根据有关部门发布的数据显示，截至2016年底，我国60岁及以上老年人口已达2.3亿人，[2]并且中国仍处于人口老龄化的快速发展期，这意味着，在可预见的未来，将会有更多中老年人参与到相应的文体活动中。
这些矛盾的存在究竟是因为政策本身存在问题，还是执行不到位呢？基于此，本文将对全民健身政策执行过程中的问题进行分析，并提出优化政策的路径选择。
二、理论框架的选择政策执行是在政策制定完成之后，为了检验政策的科学性和合理性，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。
[3]政策执行过程中，环境、技术水平、执行人员、执行机构等都会对政策执行结果产生影响。
美国著名政策学家托马斯·B·史密斯在1973年发表的一篇名为《政策执行过程》（The Policy Implementation Process）[4]的论文，从影响政策执行的诸多因素中凝练出能够影响政策执行的几个关键的因素，具体包括方面：理想化的政策、执行机构、目标群体、政策环境，它们共同构成政策执行过程的模型。
运用史密斯模型分析就业问题史密斯模型
摘要自1999年启动硕士研究生扩招政策以来，我国硕士研究生的招生人数、在校人数及毕业人数均呈现加速增长的趋势。
尽管随着研究生自费政策出台和出国深造成为大趋势，近两年出现了硕士研究生报考“降温”的现象，但已然扩大的在校硕士研究生基数仍使得未来一段时间内硕士毕业生人数有增无减，硕士研究生仍需应对就业难的问题。
本文将结合史密斯模型对我国研究生就业政策的执行进行分析、完善过程中的盲点。
通过史密斯模型分析研究生就业政策，解读研究生就业难的问题，最终给研究生就业政策的执行提供合理的解决办法以及帮助。
关键词：史密斯模型就业政策研究生目录一、研究生就业现状 (1)二、史密斯模型 (1)三政策评估 (2)1．理想化政策层面 (2)2．执行机构层面 (3)3．目标群体层面 (4)4．环境因素层面 (5)四、结论与启示 (6)1.理想化政策层面 (6)2.执行机构层面： (7)3.目标群体层面：硕士研究生目标化、明细化 (7)4.外部环境层面：优化高校教育环境，规范市场环境 (7)参考文献： (9)一、研究生就业现状根据国家统计局的统计数据，2003~2014年我国硕士研究生招生人数从22万增长到56万，增长近3倍，毕业人数更是从9．2万增加到51．4万，增长近6倍，并在2012年突破4万大关，除基数大问题外，较之于本科生，硕士研究生就业机会成本大，期望值高，可选择的就业行业和地域有限。
一方面源于供方意愿，政府出台的一系列优惠政策，如2003年的《关于选拔高校毕业生到西部基层工作的通知》，2004年的《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》以及2006年推行的“三支一扶”政策，对本科生而言具有一定的吸引力，而对于多投入2～3年机会成本的硕士研究生而言，影响力度明显下降[1]。
另一方面源于需方考量，近年来，迫于竞争压力，各企事业单位纷纷控制成本，缩编减员，招聘人才由“学历导向”转为“能力导向”，不再将学历作为进入企业的首要门槛，对硕士研究生的需求缩减。
“一户一宅”实施的问题识别与政策建议——基于KANO模型分析
城乡建设与发展农村经济与科技2020年第31卷第22期（总第498期）中国人地关系目前正处于一个较为严峻的状态，尤其体现在土地资源的利用方面，供需矛盾突出。
其中，农村宅基地资源的浪费和破坏现象尤为普遍，由房屋继承、户口迁移等原因形成的“一户多宅”问题日益凸显，这些问题不仅造成了土地资源的严重浪费还对农村经济的发展起着明显阻碍作用。
因此，中央农村工作领导小组、农业农村部屡次提出严格落实“一户一宅”规定。
但在执行“一户一宅”过程中，诸多问题阻碍政策落实，这些问题必须在立法和实践中加以解决，并不断完善现有制度，以达到科学合理地利用农村土地。
1 “一户一宅”实施存在的问题“一户一宅”政策实施多年来，暴露出了诸多阻碍政策落实的问题，经过研读众多学者的研究发现，这些问题大致可归为以下三类：1.1 政策缺陷岳永兵就针对“一户一宅”制度做了一些辨析。
首先，对于“户”如何界定，我国法律中没有明文规定，而是各地根据情况以乡规民约或者立法进行了界定，而分户条件亦是由各地考虑到其风俗习惯来决定。
其次，对于“一宅”的面积标准，也是由地方结合实际通过立法或规范性文件进行明确，存在多宗宅基地为“一宅”的情况，但执行中常把“一宅”理解为“一宗”，只对一宗地确权，损害农民利益。
此外，申惠文另提出了“农村村民”即村集体经济组织成员的认定普遍只是以户籍制度为依据，没有明确的法律条文约束，在司法实践上起不到保障作用。
而宅基地退出或流转的相关政策机制也相当匮乏，退出补偿少、渠道繁琐或无法保护传统民居等原因导致农民拥有多余宅基地而无法或不愿退出，并一定程度上阻碍了农户改善居住型需求。
1.2 行政因素在行政中存在的一些问题也阻碍了“一户一宅”制度的落实。
学者何长虹曾提到宅基地的登记发证过程中没有体现自愿申请原则。
由于集体土地使用证本身在法律和现实中作用不大，农民申请宅基地登记的积极性不高。
但有些地方存在通过鼓励或要求农户进行宅基地登记的现象，这不符合自愿申请原则，难以发现“一户多宅”、“宅基地面积超标”等问题。
“县管校聘”政策执行的制约因素与调适路径———基于史密斯政策执行过程模型的分析
第４期２０２１年７月现代教育科学ＭｏｄｅｒｎＥｄｕｃａｔｉｏｎＳｃｉｅｎｃｅＮｏ ４Ｊｕｌｙ２０２１［收稿日期］２０２１－０４－２０［基金项目］２０１９年度广东高校青年创新人才类项目“学校支持对教师专业发展能动性的影响研究———基本心理需要的中介作用”（项目编号：２０１９ＷＱＮＣＸ１１２）。
［作者简介］陈庆礼（１９８６－），男，山东临沂人，韶关学院省级中小学教师发展中心助理研究员、东北师范大学教育学部博士生；研究方向：教师教育、教育管理。
“县管校聘”政策执行的制约因素与调适路径———基于史密斯政策执行过程模型的分析陈庆礼（韶关学院，广东韶关５１２００５） ［摘 要］“县管校聘”管理改革是国家推进义务教育均衡优质发展的重要政策议题，目前正处在政策执行的关键时间节点。
针对部分地区“县管校聘”政策执行乏力的问题，根据史密斯政策执行过程模型理论建立了“县管校聘”政策执行分析框架，从政策文本、执行主体、目标群体和政策环境４个主要因素探究“县管校聘”政策执行的制约因素，以此提出改进和完善“县管校聘”政策执行的建议：一是完善和优化政策供给；二是提升政策主体的能动性；三是增强政策目标群体的参与度；四是营造良好的政策执行环境等。
［关键词］“县管校聘”；政策执行；史密斯模型；制约因素；调适路径 ［中图分类号］Ｇ４０－０１１ ８ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００５－５８４３（２０２１）０４－００３６－０５ ［ＤＯＩ］１０ １３９８０／ｊ ｃｎｋｉ ｘｄｊｙｋｘ ２０２１ ０４ ００７２０１４年９月２日，教育部等三部门联合印发的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》）中提出，力争用３～５年时间实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，率先实现县（区）域内校长教师资源均衡配置。
随后，国家和各地相继出台了一系列文件，并且启动了两轮“县管校聘”管理改革示范区建设，推动“县管校聘”改革落地生根。
兴边富民行动政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析
ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＥＴＨＮＯＬＯＧＹ２０２１/０９㊀总第７１期效果ꎮ[关键词]边疆治理ꎻ兴边富民行动ꎻ政策执行ꎻ执行偏差ꎻ史密斯模型中图分类号:Ｆ１２７.８㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀㊀㊀文章编号:１６７４－９３９１(２０２１)０９－００４８－０８基金项目:国家社科基金重大项目 民族地区深度贫困大调查与贫困陷阱跨越策略研究 (１８ＺＤＡ１２２)阶段性成果ꎮ作者简介:李俊杰(１９７１－)ꎬ男ꎬ湖北房县人ꎬ国家社科基金重大项目 民族地区深度贫困大调查与贫困陷阱跨越策略研究 首席专家ꎬ北方民族大学经济学院教授ꎬ博士生导师ꎬ研究方向:中国少数民族经济㊁区域经济研究ꎮ宁夏银川７５００２１㊀陶文庆(１９８８－)ꎬ男ꎬ中南民族大学经济学院博士研究生ꎬ研究方向:民族经济研究ꎮ湖北武汉４３００７４㊀㊀兴边富民行动作为现阶段我国最重要的边疆治理公共政策和边境建设工程ꎬ其目的在于 富民㊁兴边㊁强国㊁睦邻 ꎮ２０１４年«中共中央㊁国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见»明确指出ꎬ要 继续编制并实施兴边富民行动规划 ꎮ２０１７年«兴边富民行动 十三五 规划»出台ꎮ２０１９年习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上强调 实施好促进民族地区和人口较少民族发展㊁兴边富民行动等规划ꎬ谋划好 十四五 时期少数民族和民族地区发展 ꎮ党的十九届四中全会明确提出 加强边疆治理ꎬ推进兴边富民 ꎮ充分表明兴边富民行动在我国民族工作和边疆治理体系中具有特殊战略地位ꎮ自兴边富民行动政策实施以来ꎬ有力推动了边境地区民族团结进步㊁经济社会发展㊁生产生活条件改善㊁对外开放水平提升㊁社会和谐稳定[１]ꎮ但由于兴边富民行动政策性强㊁牵涉面广㊁实施难度大ꎬ在执行过程中难免出现不同程度的 政策失真 执行梗阻 现象ꎬ不利于很好策执行的相关因素ꎬ进而提出富有针对性和可行性的政策推进路径ꎬ确保兴边富民行动政策取得更加满意的效果ꎮ一、兴边富民行动政策执行理论框架(一)史密斯政策执行过程模型２０世纪７０年代中期ꎬ政策执行逐渐成为西方公共政策研究领域关注的重点ꎬ学者们从不同视角开展公共政策执行研究并构建分析模型ꎬ米特(Ｍｅｔｅｒ)和霍恩(Ｈｏｒｎ)依据目标和标准㊁政策资源㊁组织间沟通与执行活动㊁执行机构的特征㊁宏观环境㊁执行者的处置等变量构建 米特 霍恩政策执行系统模型 ①ꎬ马特兰德(Ｍａｔｌａｎｄ)结合资源㊁权力㊁情境和联盟力量四个变量构建 模糊－冲突模型 ②ꎬ学者们的主要观点在于强调政策执行与政策目标的实现并非是直线性关系㊁政策执行者与政策制定者需要良性互动㊁重视政策执行过程中利益相关者分析等方面ꎮ其中ꎬ托马斯 史密斯(Ｔ.Ｂ.Ｓｍｉｔｈ)首创政策执行基本理论分析框架ꎬ提出史密斯政策执行过程模型(如图１所示ꎬ以下简称史密斯模型)[１６]ꎮ史密斯认为影响政策执行效果主要涉及 四个变量 :(１)理想化政策(ｉｄｅａｌｐｏｌｉｃｙ)ꎬ即科学㊁合理㊁可行的政策ꎬ具体包括政策目标的明确性㊁政策内容的完善性㊁政策措施的可操作性等ꎮ(２)执行机构(ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎａｇｅｎｃｙ)ꎬ主要负责政策执行ꎬ包括执行机构和人员ꎬ涉及执行机构的执行能力和执行人员业务素养ꎮ(３)目标群体(ｔａｒｇｅｔｇｒｏｕｐ)ꎬ指受政策影响的直接对象ꎬ目标群体对政策认同接受程度影响着政策的执行效果ꎮ(４)环境因素(ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｆａｃ￣ｔｏｒｓ)ꎬ涉及影响政策执行的宏观因素ꎬ既包括政治㊁经济等正式制度ꎬ也包括社会风俗等非正式制度ꎮ他指出政策执行就是四个变量彼此互动㊁相互影响的过程ꎬ在此过程中可能会产生冲突造成 紧张 关系ꎬ需要采取制度化或非制度化的形式对 紧张 关系进行处理和反馈ꎬ确保四个变量之间的协调ꎬ进而不断推进政策执行ꎮ(二)兴边富民行动政策执行分析框架史密斯模型将理想化政策㊁执行机构㊁目标群体和政策环境等因素作为一个有机整体ꎬ共同作用于政策的执行结果ꎬ拓宽了政策执行研究视野ꎬ为分析兴边富民行动政策的执行过程提供了新的全面视角ꎬ有助于厘清制约兴边富民行动政策执行的相关因素ꎮ本研究结合兴边富民行动自身特点和特定实施地区ꎬ在史密斯模型的基础上构建兴边富民行动政策执行分析框架(如图２所示)ꎬ涵盖四个方面变量:一是理想化的兴边富民行动政策ꎬ即兴边富民行动专项规划的设计思路和具体内容等ꎮ二是兴边富民行动政策执行主体ꎬ即中央政府㊁地方政府㊁当地基层干部等ꎬ由于政策问题的复杂性和跨界性ꎬ兴边富民行动需要多个政府部门协同配合ꎬ上述机构的执行方式和执行人员的偏好均会对政策执行效果产生影响ꎮ三是兴边富民行ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＥＴＨＮＯＬＯＧＹ２０２１/０９㊀总第７１期二、兴边富民行动政策执行的制约因素借助史密斯模型ꎬ本研究将从政策本身㊁执行机构㊁目标群体和政策环境等方面对兴边富民行动政策制约因素进行剖析ꎮ(一)兴边富民行动政策体系尚未完善兴边富民行动作为我国集经济㊁政治㊁文化㊁教育㊁生态为一体的综合性边疆建设工程ꎬ国家层面先后出台«全国兴边富民行动规划纲要(２００１－２０１０)»«兴边富民行动 十一五 规划»«兴边富民行动规划(２０１１－２０１５年)»«兴边富民行动 十三五 规划»等战略性文件ꎬ边疆省区也印发本地区兴边富民行动工作实施方案㊁出台相关通知意见ꎬ已形成较为完善的制度体系ꎬ推动着兴边富民行动政策在边境地区的贯彻落实ꎬ但政策本身仍存在一些薄弱环节:１.政策设计思路缺乏突破国家制定兴边富民行动规划是基于边境地区相较于内陆地区的差距格局ꎬ从整体层面给予的 差别化 支持ꎮ而当前边境地区发展存在多重差异格局:边境地区和内陆地区发展差距加大㊁不同区域边境地带发展不平衡性明显㊁同一区域不同边境县发展分化显著㊁同一边境县内部发展异质化突显ꎮ具体表现为:一是近年来我国边疆九个省区地区生产总值占比全国地区生产总值不断下降:２０１３年占区域边境地带㊁同一区域不同边境县㊁边境县内部之间 平衡发展 ꎮ政策实施过程中存在重视程度不够㊁支持力度有限㊁具体措施聚焦度和精准性不强等现象ꎬ笔者在内蒙古自治区开展兴边富民行动调研时发现ꎬ２０１３年以前内蒙古每个边境旗县每年获取的兴边富民行动专项资金不到千万元ꎬ且划拨至各个边境旗县资金较为均衡㊁前期保持相同规模ꎬ２０１３年及以后上级财政划拨的兴边富民行动专项资金有所提高但增幅缓慢④ꎬ同时未明显体现出差别化投入趋势ꎬ不利于逐步缩小边境地区内部间发展差距ꎮ２.政策具体内容存在缺失«兴边富民行动 十三五 规划»(以下简称«规划»)明确提出ꎬ建立综合评价指标体系ꎬ以科学评估兴边富民行动实施效果ꎮ截止目前ꎬ«规划»所涉及的六大任务:推进基础设施建设㊁改善民生社会保障㊁发展特色优势产业㊁提升沿边开发开放水平㊁加强生态文明建设㊁促进民族团结和边防稳固ꎬ并未构建起科学合理的考核指标体系ꎬ进而导致兴边富民行动实施效果难以全面客观量化评价ꎮ同时ꎬ«规划»进一步提关部委和边境省区等担任协调小组成员单位ꎮ由于兴边富民行动实施地均为边境地区ꎬ特别是边境地区作为国家 一带一路 倡议的主要区域ꎬ如果不能适时提升现有协调小组组织机制ꎬ上述成员单位各司其政ꎬ极易存在政策实施内容交叉重叠现象ꎬ造成资源投入的低效和浪费ꎮ从地方政府层面上ꎬ兴边富民行动领导小组并非当地党政主要负责同志亲自挂帅ꎬ除当地民委部门外ꎬ其他小组成员均为相关部门副职构成ꎬ整体力量有限ꎬ加之各成员单位处于同一行政层级ꎬ部门职责㊁利益诉求不同ꎬ难以构建形成高效的兴边富民行动联动合作机制和行动政策实施格局ꎮ２.基层干部建设不够理想兴边富民行动管理体制是一个多层次的组织体系ꎬ按照 国家支持㊁省负总责㊁市级联动㊁县级落实 的行动方针落实执行ꎮ在此过程中ꎬ自上而下的层级管理属性和政策实施链条的增加ꎬ基层干部队伍建设情况在落实政策执行上显得尤为重要ꎮ然而边境地区条件艰苦㊁交通不便ꎬ基层干部获得专业培训较少ꎬ普遍存在文现有边民受教育程度低ꎬ２０１９年全国普通中学在校学生８８２２万人(含初中和高中学生)ꎬ每十万人口中普通中学在校生人数为６３０１人ꎬ⑥而上一年度我国边境县普通中学在校学生１００ １５万人ꎬ每十万人口中普通中学在校生人数仅为４２１７人ꎬ⑦即使考虑２０１９年在校学生规模有一定增幅ꎬ我国边境县教育落后的局面也不可能在短期内就能消除ꎮ加之边境地区地处偏远ꎬ当地边民与外界沟通交流少㊁市场经济意识淡薄ꎬ对兴边富民行动政策关注了解甚少ꎬ缺乏全面客观评价ꎬ参与兴边富民行动政策意愿不强ꎬ在资金支持上存在 等㊁靠㊁要 依赖思想ꎬ特别是经济社会发展较为落后的边境地区由于新型职业农村实用型人才较少ꎬ不具备实施兴边富民行动政策项目所需的基本文化素质和劳动技能ꎬ已成为制约兴边富民行动政策的重要因素ꎮ２.扶持对象覆盖面设置不合理当前兴边富民行动扶持对象局限于生活在沿边一线地区的边民ꎬ广西壮族自治区将边境地区沿边一线０ ３公里范围内农村人口纳入ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＥＴＨＮＯＬＯＧＹ２０２１/０９㊀总第７１期兴边富民行动涉及边境地区经济㊁政治㊁文化㊁社会㊁生态文明建设的全面推进ꎬ既需要遵循市场经济应有原则ꎬ让市场对资源优化配置发挥决定性作用ꎬ也需要当地政府提高治理效能ꎬ在宏观政策上引导市场配置资源ꎬ以实现政治㊁文化㊁社会和生态文明建设等发展目标ꎬ但是当前边境地区的 有效市场 和 有为政府 局面尚未形成ꎬ主要体现在:当前边境地区市场体系不健全㊁市场发育不足ꎬ２０１９年规模以上工业企业资产占全国比重不足１％ꎬ极大地制约着兴边富民行动的资源配置效率ꎮ一是不同生产要素市场化机制尚未健全ꎬ人流㊁物流㊁信息流㊁资本流等流动不畅ꎬ当地丰富的资源优势尚未完全有效转为经济优势ꎻ二是现有产业处于较低层次ꎬ产品附加值低㊁科技含量低ꎮ同时当前边境地区基础设施和公共服务不足ꎬ急需政府改善治理能力㊁补齐相应短板ꎬ特别是针对性边境地区复杂的区域异质性特征ꎬ当地政府在市场引导上不仅要系统谋划ꎬ更要精准施策ꎮ２.社会力量参与度不够广泛针对上述制约因素ꎬ本文拟提出以下破解思路ꎬ以期减少兴边富民行动 政策梗阻 和 政策失真 现象ꎬ提升行动效果ꎮ(一)健全完善政策体系１.注重改进政策设计思路当前兴边富民行动政策的设计思路是基于边境地区整体发展缓慢ꎬ从而给予 差别化 扶持照顾ꎬ而边境地区发展多重不平衡对我国现行的边疆治理体系提出新挑战ꎬ相应的边疆治理政策需要及时革新调整ꎬ才能更好地解决边境地区面临的 真问题 和 新问题 [１８]ꎮ后续政策设计要在强调原有差别化政策基础上突出梯级差别处理ꎬ以促进边境地区不同区域平衡协调发展:一是提升兴边富民行动战略格局ꎬ从国家战略层面加强兴边富民行动政策的组织领导和统筹协调ꎬ全面对接国家 一带一路 总规化ꎬ以前所未有力度推进边境地区发展ꎮ二是根据不同区域边境地带在国家的战略定位ꎬ采取基于区域差异的差别化行动方针ꎬ例如第三次中央新疆工作座谈会强调ꎬ 当前和今后一个时期ꎬ点任务ꎬ构建科学的评价指标体系ꎬ完善统计监测体系和考核管理办法ꎬ科学探究兴边富民行动发展水平测量维度ꎬ全面客观评价兴边富民行动政策在推进基础设施建设㊁改善民生社会保障㊁发展特色优势产业㊁提升沿边开发开放水平㊁加强生态文明建设㊁促进民族团结和边防稳固等方面的实施效果ꎬ为后续政策优化提供有价值的决策参考ꎮ同时ꎬ完善兴边富民行动政策执行的监督与问责机制ꎬ定期开展政策执行实施情况督促检查ꎬ对政策贯彻执行不力的责任主体加大问责力度ꎬ确保政策执行成效最大化ꎮ(二)强化政策执行主体力量１.提升组织机制层次考虑实施兴边富民行动政策的长期性和艰巨性ꎬ针对前述兴边富民行动组织执行机制不够顺畅问题ꎬ需要把边疆治理摆到更加重要的位置ꎮ在国家层面上ꎬ建议由党中央提升兴边富民行动的战略层级和领导规格ꎬ建立兴边富民领导小组ꎬ强化 全国一盘棋 意识ꎬ统筹协调兴边富民行动重大问题ꎬ彰显兴边安边固边格强当地干部队伍能力建设和作风建设ꎬ有力提升对兴边富民行动政策的领悟能力和执行能力ꎬ不断提高兴边富民行动政策执行的科学化㊁规范化㊁精准化水平ꎮ(三)增强政策执行认可度１.注重打造高素质边民一是坚持铸牢中华民族共同体意识ꎮ大力开展习近平新时代中国特色社会主义思想的宣传教育ꎬ教育当地各族群众牢固树立 三个离不开 思想ꎬ不断增强 五个认同 ꎬ让中华民族共同体意识根植心灵深处ꎮ二是合理配置边境地区教育资源ꎮ推动公共教育资源向边境地区倾斜ꎬ加大教育对口支援力度ꎬ支持发展远程教育和双语教育ꎬ不断提高当地基础教育㊁高等教育和职业教育水平ꎬ确保边境地区各族群众基本掌握和使用国家通用语文文字ꎬ促进边境各民族语言相通ꎬ不断交往交流交融ꎬ整体素质不断提升ꎮ三是广泛宣传兴边富民行动政策内涵ꎮ要让当地各族群众认识到兴边富民行动政策的初衷和重要意义ꎬ精准把握该行动政策的具体内容ꎬ激发群众主动参与意愿和内生动力ꎬ强化ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＥＴＨＮＯＬＯＧＹ２０２１/０９㊀总第７１期引外来人才ꎬ增强当地可持续发展能力ꎮ(四)优化政策执行环境１.优化边境地区市场和政府的动态组合针对边境地区 有效市场 和 有为政府 尚未形成局面ꎬ兴边富民行动政策在执行过程中ꎬ一是要充分发挥市场对资源优化配置的决定性作用ꎮ不断健全土地㊁劳动力㊁资本等要素市场ꎬ引导生产要素从低效领域向优质高效领域流动ꎬ激发不同市场主体活力ꎬ逐步构建起成熟市场体系ꎮ二是要加快推动当地科技创新ꎮ要让科技成为当地实现跨越式发展的重要动力ꎬ要不断在核心技术上补齐短板ꎬ延长产业链价值ꎬ提成产品附加值ꎬ增强产品竞争力ꎬ做大做强特色产业ꎬ推动产业兴边富边ꎮ三是各级政府要抢抓机遇㊁有所作为ꎮ各级政府要把握国家新一轮发展战略目标ꎬ在 一带一路 倡议中充分利用国内外两种资源和两个市场ꎬ积极引导各方力量加大边境地区投资力度ꎬ着力改善当地落后的交通基础设施ꎬ加快营造良好的营商环境ꎬ不断完善现有的民生社会保障ꎮ同时随着当地市场的发育㊁科技水平的提升和公共力宣传行动政策实施以来取得的经验㊁成效和涌现出的典型案例ꎬ全方位展现边境地区经济社会发展变化ꎬ增强兴边富民行动政策的影响力ꎬ增进各族群众对兴边富民行动政策的认同和支持ꎮ注释:①ＶａｎＭｅｔｅｒＤＳꎬＶａｎＨｏｒｎＣＥ.Ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ:Ａｃｏｎｃｅｐｔｕａｌｆｒａｍｅｗｏｒｋ[Ｊ].Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ＆Ｓｏｃｉｅｔｙꎬ１９７５ꎬ６(０４):４４５－４４８.②ＭａｔｌａｎｄＲ.ＳｙｎｔｈｅｓｉｚｉｎｇｔｈｅＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎＬｉｔｅｒａｔｕｒｅ:ＴｈｅＡｍｂｉｇｕｉｔｙ－ＣｏｎｆｌｉｃｔＭｏｄｅｌｏｆＰｏｌｉ￣ｃｙＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ[Ｊ].Ｊｏｕｒｎａｌｏｆｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓ￣ｔｒａｔｉｏｎａｎｄｒｅｓｅａｒｃｈꎬ１９９５(０２).③上述经济数据根据国家统计局网站㊁相关省区２０１９年国民经济和社会发展统计公报㊁«中国民族统计年鉴２０１４»«内蒙古统计年鉴２０２０»等整理得到ꎮ④根据内蒙古自治区民族事务委员会提供资料整理得到ꎮ[５]张英ꎬ龙安娜ꎬ冯莉.二十年兴边富民政策与实践的研究与展望[Ｊ].广西民族研究ꎬ２０１９(０１):３０－３６.[６]胡超ꎬ孙李傲. 兴边富民 行动的经济增长㊁结构调整与民生改善效应评估 基于 倍差法 的估计[Ｊ].西北民族大学学报(哲学社会科学版)ꎬ２０１７(０５):７９－８６.[７]黄泰岩.新时代兴边富民战略需要处理好几大关系[Ｎ].中国民族报ꎬ２０１９－０８－１３(００５).[８]陈建樾.制度保证与经济发展:兴边富民行动在新时代的升级路径[Ｊ].中央民族大学学报(哲学社会科学版)ꎬ２０２０ꎬ４７(０２):１２－２０.[９]周民良. 一带一路 背景下创新体制机ｐｒｏｃｅｓｓ[Ｊ].ＰｏｌｉｃｙＳｃｉｅｎｃｅｓꎬ１９７３(０２):１９７－２０９.[１７]王春荣.跨国人口流动视域下边境民族地区的乡村振兴 以延边朝鲜族自治州为例[Ｊ].北方民族大学学报(哲学社会科学版)ꎬ２０１９(０５):３５－４２.[１８]孙保全.中国陆地边疆的区域性差异与差别化治理[Ｊ].新视野ꎬ２０１７(０５):２２－２７.[１９]谢尚果ꎬ张洪石. 合 边聚民:新时期边疆社会治理的有效方略[Ｊ].广西民族大学学报(哲学社会科学版)ꎬ２０１７ꎬ３９(０３):１０－１５.收稿日期:２０２１－０１－１０㊀责任编辑:杨新宇ｅｎｉｎｇｏｆｔｈｅ ｏｐｅｎｉｎｇｕｐ ｓｔｒａｔｅｇｙꎬａｎｄ６)ａｍｏｒｅｈａｒｍｏｎｉｏｕｓａｎｄｓｔａｂｌｅｓｏｃｉｅｔｙｉｎｂｏｒｄｅｒａｒｅａｓ.Ｈｏｗｅｖｅｒꎬａｓｔｈｅｐｏｌｉｃｙｉｎｖｏｌｖｅｓａｗｉｄｅｒａｎｇｅｏｆａｒ￣ｅａｓꎬｉｔｌｉｋｅｌｙｗｉｌｌｆａｃｅｐｌｅｎｔｙｏｆｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓｄｕｒｉｎｇｉｔｓｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ.Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅꎬｄｉｆｆｅｒｅｎｔｆｏｒｍｓｏｆ ｐｏｌｉｃｙｄｉｓｔｏｒｔｉｏｎ ｏｒ ｅｘｅｃｕｔｉｏｎｏｂｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｍａｙｐｏｐｕｐｗｈｉｃｈｉｓｎｏｔｃｏｎｄｕｃｉｖｅｔｏｓｏｌｖｉｎｇａｌｌｓｏｒｔｓｏｆｐｒｏｂｌｅｍｓｔｈａｔｐｌａｇｕｅｔｈｅｂｏｒｄｅｒａｒｅａｓ.ＴｈｉｓｐａｐｅｒｔｒｉｅｓｔｏｃｏｎｓｔｒｕｃｔａｎａｎａｌｙｔｉｃａｌｆｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｐｏｌｉｃｙａｃｔｉｏｎｓｔｏｅｎｒｉｃｈｂｏｒｄｅｒａｒｅａｓａｎｄｔｈｅｉｒｒｅｓｉｄｅｎｔｓꎬｂａｓｅｄｏｎｔｈｅＳｍｉｔｈ￣ｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓｍｏｄｅｌ.Ｉｔａｎａｌｙｚｅｓｔｈｅｐｏｌｉｃｙｅｘｅｃｕｔｉｏｎｆｒｏｍｔｈｅａｓｐｅｃｔｓｏｆｔｈｅｐｏｌｉｃｙｉｔｓｅｌｆꎬｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓꎬｔａｒｇｅｔｇｒｏｕｐｓꎬａｎｄｐｏｌｉｃｙｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ.Ｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｆｏｕｎｄ:１)ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｐｒｏｃｅｄｕｒｅｒｅｌａｔｅｄｔｏｔｈｅ ａｃ￣ｔｉｏｎｓｔｏｅｎｒｉｃｈｂｏｒｄｅｒａｒｅａｓａｎｄｔｈｅｉｒｒｅｓｉｄｅｎｔｓ ｓｔｉｌｌｎｅｅｄｓａｇｒｅａｔｄｅａｌｏｆｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｆｏｒｔｈｅｒｅｈａｓｂｅｅｎｎｏｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈｉｎｐｏｌｉｃｙｄｅｓｉｇｎａｎｄꎬｍｏｒｅｏｖｅｒꎬｔｈｅｒｅ ｓａｌａｃｋｏｆｓｐｅｃｉｆｉｃｐｏｌｉｃｙｃｏｎｔｅｎｔꎻ２)ｔｈｅｍａｉｎｐｏｌｉｃｙｈａｓｎ ｔｂｅｅｎｆｏｒｃｅｆｕｌｌｙｉｍｐｌｅ￣ｍｅｎｔｅｄꎬｗｈｉｃｈｉｓｒｅｆｌｅｃｔｅｄｉｎｔｈａｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｎｄＡｓａｎａｌｌ￣ｉｎｃｌｕｓｉｖｅｂｏｒｄｅｒｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｐｒｏｊｅｃｔｔｈａｔｉｎｔｅｇｒａｔｅｓｅｃｏｎｏｍｙꎬｐｏｌｉｔｉｃｓꎬｃｕｌｔｕｒｅꎬｅｄｕｃａ￣ｔｉｏｎꎬａｎｄｅｃｏｌｏｇｙｉｎＣｈｉｎａꎬｔｈｅ ａｃｔｉｏｎｓｔｏｅｎｒｉｃｈｔｈｅｂｏｒｄｅｒａｎｄｔｈｅｉｒｒｅｓｉｄｅｎｔｓ ｒｅｑｕｉｒｅｕｓ１)ｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｐｏｌｉｃｙｐｒｏｃｅｄｕｒｅｂｙｆｕｒｔｈｅｒｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙｄｅｓｉｇｎａｎｄｍａｋｉｎｇｔｈｅｐｏｌｉｃｙｃｏｎｔｅｎｔｂｅｔｔｅｒꎻ２)ｔｏｂｏｏｓｔｔｈｅｆｏｒｃｅｆｕｌｎｅｓｓｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａ￣ｔｉｏｎｂｙｕｐｇｒａｄｉｎｇｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌｍｅｃｈａｎｉｓｍｓａｎｄｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇｔｈｅｔｒａｉｎｉｎｇｏｆｃａｄｒｅｓꎻ３)ｔｏｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｂｙｆｏ￣ｃｕｓｉｎｇｏｎｃｕｌｔｉｖａｔｉｎｇｈｉｇｈ￣ｑｕａｌｉｔｙｂｏｒｄｅｒｐｅｏｐｌｅａｎｄｅｘｐａｎｄｉｎｇｔｈｅｒａｎｇｅｏｆｓｕｐｐｏｒｔｏｂｊｅｃｔｓꎻ４)ｔｏｏｐｔｉｍｉｚｅｔｈｅｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｓｅｔｔｉｎｇｂｙｏｐｔｉ￣ｍｉｚｉｎｇｔｈｅｄｙｎａｍｉｃｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎｏｆｍａｒｋｅｔａｎｄｇｏｖ￣ｅｒｎｍｅｎｔꎬａｎｄｕｒｇｅａｗｅｌｃｏｍｅｒｅｃｅｐｔｉｏｎｆｏｒａｎｄｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｂｙａｌｌｍｅｍｂｅｒｓｏｆｓｏｃｉｅｔｙ.Ｉｎｔｈｉｓｗａｙꎬｔｈｅａｃｔｉｏｎｓｔｏｅｎｒｉｃｈｔｈｅｂｏｒｄｅｒｓａｎｄｔｈｅｉｒｒｅｓｉｄｅｎｔｓｃａｎｇｅｔｍｏｒｅｉｍｐａｃｔ.ＫｅｙＷｏｒｄｓ:ｂｏｒｄｅｒｇｏｖｅｒｎａｎｃｅꎻｅｎｒｉｃｈｉｎｇｔｈｅｂｏｒｄｅｒａｒｅａｓａｎｄｔｈｅｉｒｒｅｓｉｄｅｎｔｓꎻｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅ￣ｍｅｎｔａｔｉｏｎꎻｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｂｉａｓꎻＳｍｉｔｈ ｓｆｒａｍｅ￣ｗｏｒｋ。
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中国住房政策执行的障碍性因素分析——史密斯模型的一个解释王 维内容提要 本文借助史密斯政策执行模型这一工具,择取了政策本体、标的团体、执行机构等要素,从权力和利益的角度对它们在住房政策执行动态过程中的地位、行为特征、价值取向及其相互关系进行分析,阐述了这些因素作用于中国住房公共政策执行的原因、方式。
文章指出中国的住房政策执行涉及的是一种现存结构和关系的变更,各主体在这种变更中的障碍作用实际上是一种制度特征的体现。
所以,仅仅立足于解决传统住房制度所造成的现存表面问题不足以解决住房公共政策的现有问题,只有充分认识和理解政策—制度—关系的内在逻辑,才能实现中国住房公共政策良性执行。
关键词 住房政策 政策执行 权力 利益一、背景说明:中国的住房问题与住房政策 (一)、住房的性质与住房政策1.公共政策与政策执行 政治学研究领域内的公共政策研究,通常被认为是指对各国政府为完成一定的公共事务制定和实施的政策所进行的研究。
哈德罗õ拉斯维尔(H.D.L assw ell)和亚伯拉罕õ卡普兰(A.K aplan)认为,“公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划”,¹托马斯õ戴伊(T.R.Dy e)认为公共政策是“政府选择作为或不作为的行为”,º等等。
尽管如此,无论是倾向于计划、过程还是结果,这些定义在基本内涵上指明了公共政策的政府行为特征,即公共政策是由政府这一公共权威制定并加以推行的。
政策执行涉及公共权力主体的内部输出作用于标的群体的方式、影响与后果,包括政策执行机构、标的群体、环境因素与政策的作用与关系,是影响甚至决定政策目标实现的关键步骤。
戴维õ伊斯顿(D.Ea st on)从政治系统分析理论出发,认为公共政策是权威性的政治系统输出,是“对全社会的价值进行权威性的分配”。
»“价值”和“分配”概念的引入,可以将公共政策的动态发展过程和静态后果有机地加以结合,为公共政策的研究提供了新的视角。
通过“价值”这一概念将政策标的群体的某种共性进行高度概括,对政策形成、规划、执行、评估动态系统进行的研究提供了新的角度。
这也正是本文从“价值”概念中抽象出的权力和利益元素出发,对中国住房政策执行的障碍因素进行剖析的一个动机。
2.史密斯政策执行模型 史密斯(T.B.Sm ith)创建的政策执行模型,½认为政策执行的四大主要变量及其关系图式为:(见第59页图1)政策执行过程涉及大量政策相关要素,在不同的情况下,各要素对政策的作用会呈现抑制、促动,维持等多种状态,各要素由于其性质、功能或内部结构的变化也可能导致政策分析的难度。
研究中国住房政策执行必然会涉及到组织机构、政府职能、企业状况、个人偏好及政策执行背景等因素,对这些要素本身以及要素内部结构的细分化研究,会使这一问题更加复杂。
模型方法有可能在满足系统整体性的前提下,将复杂问题转化为易于处理的简单模型,将有利于我们对要素进行的利益、权力分析。
史密斯政策执行模型不是本文论述的重点,它主要是一种借助的分析工具。
本文选择“理想化的政策”、“执行机构”、“标的团体”等作为分析单元主要是出于研究的便利,同时也希冀借此对中国住房问题提供一个明晰和易于把握的政策研究框架。
图1:史密斯政策执行模式 资料来源:T.B.S mith,“Th e Policy Implementation Proces s”P olicy S ciences,Vol.4,No.2(1973).p.203.(二)中国的住房政策:背景、历史和走向 我国城镇居民住房问题以供给严重不足为主要特点,住房总量缺乏、标准低、发展不平衡、分配不均等是中国住房的突出问题。
从总体来看,这种格局的形成可以归结为低租金的企业福利住房供给体制。
传统的社会主义经济体制背景下的住房体制是一种供给驱动的体制,由于中央政府对经济决策的绝对权威,住房不进入流通领域,只是作为劳动补偿的一种形式,在实物福利的名义下分配给劳动者,个人的地位以及所属单位在政府决策中的偏好程度决定了其享受住房福利的程度。
我国住房政策16年的历史发展主要表现为:一,1979年-1985年,住房出售试点阶段。
1979-1981年这一时期以全价向居民出售住房,但在收入水平低下,恩格尔系数较高,而房租没有调整的情况下,售房工作遇到了较大阻力。
1982年,国务院决定在郑州、常州、四平、沙市等四个城市试行补贴出售。
由个人、单位、政府三方各负担公房售价的三分之一。
但是由于租售比价不合理,以及各单位补贴走型等原因,公房出售的范围、规模和数量等都未实现既定的政策目标。
二,1986-1988年,提租补贴试点阶段。
1986年2月,提出“提租补贴”基本思路,变“暗贴”为“明贴”,变实物分配为货币分配,通过提高房租来促进售房。
1987年,国务院批准烟台市、蚌埠市、唐山市以提租补贴平衡为原则,大幅度提高住房租金同时给予相应补贴的房改方案。
1988年1月的《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》,提出全国房改分两步实施:第一步,公房按折旧费、维修费、管理费、投资利息、房产税等五项因素的成本租金计租,促进个人买房,逐步实现住房商品化。
第二步,在逐步增加工资和住房中成本租金提高到商品租金的基础上,实现住房商品化,推动住房的社会化、专业化和企业化经营。
三,1988年-1989年,由于恶性通货膨胀的影响,优惠出售公房重新作为一种政策选择以实现回笼资金、减轻通胀压力、加快经济增长速度的目的。
四,1990-1993年。
前一时期以“租、售、建并举,以提租为侧重点”的原则,基本思路是通过提高租金,促进售房促进建房。
然而由于物价上涨和财政、企业以及居民个人能力不济、提租方案难以实施。
1993年11月提出的“以出售公房为重点,售、租、建并举”新方案,全国各地又出现了大范围的突击售房活动。
五,1994年至今。
国务院房改领导小组于1994年7月正式下发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》,明确提出房改的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新城镇住房制度,实现住房商品化、社会化,满足城镇居民不断增长的住房需求。
¼ (三)问题与研究目的 1.问题 中国的住房问题由来已久,在八十年代分权化和九十年代市场化的背景下,正如上文所述,撇开其各自所处不同阶段的具体背景、机构、目标、执行等差异不谈,政策的分阶段发展显然是缺乏体系的,并且在政策的基本延续上也存在较大的出入。
本文认为中国住房公共政策推进和深化,应当是政策设计者和推行者在利益的总和、协调、综合的基础上,通过科学的政策制定和有效的政策执行,最大限度地减少政策执行成本,通过政策—制度—关系的逻辑承递关系,利用政策体系的建立和执行最终达成新的制度安排的过程。
政策应实现住房供给激励机制和资源配置方式的高效率,并通过利益界定达成新的均衡,实现改革各行为主体的利益共享。
我们不否认渐进主义政策研究方法对政策调适性的内在要求,但问题的关键在于中国住房政策在预期上完全是一个有可能实现的政策目标模式,但为什么中国的住房公共政策一波三折,甚至每一项分阶段政策都难以为维系,以至于这一问题至今未获解决呢?2.研究目的 中国住房改革的价值目标是实现对原有的住房供给短缺及住房资源配置的非市场化所导致的低效率等不足之处实现公平与效率兼顾的替代。
本文作为一个对政策动态过程的研究,笔者认为,政府通过政策执行可以实现政策与环境、标的群体间的互动,是最能体现政府作为以及政策涉及各目标的重要环节。
在政策执行中,由于政府作为公共权威主体,企业、个人作为政策相对人,其各自的特征与相互关系主要体现在权力与利益关系和结构的变动上,也正因如此,本文将以史密斯政策执行模型为工具,试图对中国住房政策执行过程中的标的群体、执行机构等各要素及要素间关系,从利益、权力分析的角度进行说明,以对中国住房问题提供一个政策研究的解释,希望有助于我们修正和深化对中国住房政策变革逻辑的既有认识。
3.前提性说明 本文对中国的公共政策问题进行的研究不能剥离开中国政策问题所独具的政治、行政、经济的体制背景:第一,政策问题的差异。
在住房政策问题上,虽然在某些政策价值准则上是一致的,但西方发达国家政府则更多地体现了政府的规制活动,即对政府对市场的介入这一主题。
而中国的住房问题则源起于计划体制下由政府对住房的垄断而造成的住房短缺和有效需求不足,因此1979年以来的住房政策创制是政府的一种“自行动”,即政府通过自我约束主动促进管理的良性变革。
第二,与第一点相关联,由计划体制脱胎而来的强大政府,对市场经济逻辑的理性认同与政策执行是有悖论存在的,即市场化要求的是政府职能减少,而自上而下的政策推行,则要求政府能力不断提升。
所以中国的公共政策,其概念涵盖了政府会议、决议、行政法规等内容,尤其值得注意的是,由于中国特殊的立法制度,决定了相当部分的法律是由相关行政部门拟定的,所以它们在中国的视野中也有被视为政策的合理因素存在。
第三,本文提及的住房政策与住房体制概念是有区别的,住房体制改革着重指新旧制度的更替,强调的是制度性变革,其主要内容涉及住房的生产、流通、分配等环节的各种关系和制度,而住房政策则是以政府行为为出发点,强调政府解决住房问题的政策产出与执行的动态过程,政策作为政府对体制变革的促动手段,也是与中国政府主导型的市场经济建立模式相吻合的。
第四,本文所考量的中国住房政策执行问题主要针对于八十、九十年代的中国住房政策,虽然从政策发展来看,其波动性较大,有特殊的具体政策背景,但由于传统计划体制向市场体制转变的经济、社会背景塑造了考察客体的共性,决定了本文所进行的权力、利益分析将其作为统一的考察对象的合理性。
二、分析之一:理想化的政策“理想”吗? (一)政策形成 “面对复杂的政策问题,必须先做好后设政策(meta-policy)制定,即‘如何制定政策的政策制定’”¾(Dr or, 1971)。
后设政策的主要包括有关“价值、问题性质、制定与执行政策的基础结构、政策制定与执行的理论与观念等”¿。
在现代民主宪政制度下,公共政策作为政府这一公共权力主体的输出产品,其合法性主要体现在政策的形成决定和实施过程是否符合法律规范,政策执行是否符合一定的程序。
“理想化的政策”作为史密斯政策执行模型中的要素之一,主要指“政策制订者试图追求的相互作用形式”,包括政策的“形式、类型、范围”等内容。
À《中华人民共和国宪法》规定,国务院行使“规定行政措施,制定行政法规,发布决定和成立”的职权。
根据《国务院组织法》第十条规定:国务院主管部门、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章,这说明各政策法规的具体实施细则主要是由行政部门独立完成的。